Compendio de normas que regulan el Estado de Emergencia Nacional: duración, restricciones, actividades permitidas y fiscalización

Alessandra Tomanguillo Vásquez

Asociada del Estudio Jorge Avendaño Abogados.

Bachiller y abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú.

El 15 de marzo de 2020 se publicó el Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, norma que declara Estado de Emergencia Nacional, a consecuencia del brote del COVID-19.

A través del Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM se establecieron diversas restricciones para la libertad de tránsito y el desarrollo de actividades económicas en todo el Perú.

Dichas limitaciones fueron precisadas y/o modificadas en distintas disposiciones normativas que describiremos en los siguientes numerales, a fin de conocer las normas que regulan el Estado de Emergencia Nacional, en lo que concierne a su duración, restricciones, actividades permitidas y fiscalización.

I. DURACIÓN DEL ESTADO DE EMERGENCIA NACIONAL.-

El plazo original del Estado de Emergencia Nacional fue de 15 días, esto es, del 16 al 31 de marzo de 2020.

Sin embargo, a través del Decreto Supremo Nº 051-2020-PCM, publicado el 25 de marzo de 2020, se prorrogó el referido plazo, extendiéndose el Estado de Emergencia Nacional desde el 31 de marzo hasta el 13 de abril de 2020 (primera prórroga).

Posteriormente, el 10 de abril de 2020 se publicó el Decreto Supremo Nº 064-2020-PCM, norma que prorrogó por 14 días el Estado de Emergencia Nacional, es decir, se incorporó un plazo adicional que va del 13 al 26 de abril de 2020 (segunda prórroga).

Recientemente, el 25 de abril de 2020, se publicó el Decreto Supremo Nº 075-2020-PCM, norma que extiende por 14 días adicionales el Estado de Emergencia Nacional, es decir, se añade un nuevo periodo que va desde el 27 de abril hasta el 10 de mayo de 2020 (tercera prórroga).

Es más, el Gobierno Central adelantó que el levantamiento del Estado de Emergencia Nacional será progresivo, entendiéndose que se aplicará primero a ciertos sectores y luego abarcará otros, impulsando poco a poco la economía del país. Las actividades que actualmente están permitidas se describen en el numeral IV de este artículo.

Teniendo en cuenta las disposiciones normativas antes descritas, el Estado de Emergencia Nacional en el Perú tendrá una duración de 56 días, salvo se disponga una nueva prórroga.

El resumen es el siguiente:

II. INMOVILIZACIÓN SOCIAL OBLIGATORIA.- 

El 18 de marzo de 2020 se publicó el Decreto Supremo Nº 046-2020-PCM, norma que estableció la inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus domicilios[1]. Dicha medida fue recogida en el Decreto supremo Nº 051-2020-PCM, precisándose que la inmovilización social obligatoria rige desde las 20:00 horas hasta las 05:00 horas del día siguiente.

En ese sentido, desde las 20:00 horas hasta las 05:00 horas del día siguiente, todas las personas debían permanecer en sus domicilios.

Tal horario fue modificado y desarrollado primero mediante el Decreto Supremo Nº 053-2020-PCM[2], publicado el 30 de marzo de 2020; y luego por el Decreto Supremo Nº 064-2020-PCM, publicado el 10 de abril de 2020. Así, actualmente, rige lo siguiente:

• La inmovilización social obligatoria rige desde las 18:00 horas hasta las 04:00 horas del día siguiente a nivel nacional, salvo los departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad y Loreto, donde la inmovilización social obligatoria se aplica desde las 16:00 horas hasta las 04:00 horas del día siguiente.
• Para la adquisición de víveres, productos farmacéuticos y trámites financieros, solo está permitido el desplazamiento de una persona por núcleo familiar de lunes a sábado. Esta disposición comprende también a aquellas personas que deban circular para el cobro de cualquiera de los beneficios pecuniarios otorgados en el marco del Estado de Emergencia Nacional, así como para el cobro de pensiones en las entidades bancarias.
• El día domingo, la inmovilización social obligatoria es para todos los ciudadanos en el territorio nacional durante todo el día.
• Es obligatorio el uso de mascarilla para circular por las vías de uso público. Nótese que recién el 10 de abril de 2020 (segunda prórroga del Estado de Emergencia Nacional) se reguló el uso de mascarillas. Como explicaremos en el numeral III siguiente, en lo que concierte a la conducta de las personas, al inicio del Estado de Emergencia Nacional, solo se señaló lo siguiente:
• La permanencia en los establecimientos debía ser la estrictamente necesaria.
• Quedaba suspendida la posibilidad de consumir productos en los locales en funcionamiento; y,
• Se debía evitar aglomeraciones, controlando que consumidores y empleados mantengan una distancia mínima de un metro.

Debemos anotar que la inmovilización social obligatoria no es aplicable al personal estrictamente necesario que participa en la prestación de los servicios de abastecimiento de alimentos, salud, medicinas, la continuidad de los servicios de agua, saneamiento, energía eléctrica, gas, combustibles, telecomunicaciones, limpieza y recojo de residuos sólidos, servicios funerarios, y transporte de carga y mercancías y actividades conexas.

Inicialmente se permitió la circulación de vehículos particulares para la realización de las actividades antes mencionadas. No obstante, a través de los Decretos Supremos Nºs 046-2020-PCM y 053-2020-PCM, se prohibió su uso, salvo aquellos vehículos debidamente autorizados por el Ministerio de Defensa o el Ministerio del Interior, y que sean utilizados para la realización de tareas de atención de la emergencia o las indicadas en el párrafo precedente.

Durante el periodo de inmovilización social obligatoria, el personal de prensa escrita, radial o televisiva podrá transitar siempre que porten su permiso especial de tránsito, su fotocheck respectivo y su DNI para fines de identificación. Esta autorización es extensiva para las unidades móviles que transporten a dichas personas.

También se permite el desplazamiento de quienes requieren de una atención médica urgente o de emergencia por encontrarse en grave riesgo su salud, sin restricciones por la inmovilización social obligatoria.

Finalmente, de acuerdo con el Decreto Supremo Nº 068-2020-PCM, publicado el 14 de abril de 2020, para las personas afectadas por COVID-19, que por recomendación de las autoridades sanitarias puedan permanecer en sus domicilios, la inmovilización social es de carácter obligatorio durante las 24 horas del día y hasta que se determine su alta médica[3].

III. RESTRICCIONES DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA NACIONAL.-

De conformidad con el artículo 3º del Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, durante Estado de Emergencia nacional, queda restringido el ejercicio de los derechos constitucionales relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, y la libertad de reunión y de tránsito en el territorio.

Así, a partir del 16 de marzo de 2020, quedaron suspendidos los siguientes actos:

• El acceso al público a los museos, archivos, bibliotecas, monumentos, así como a los locales y establecimientos en los que se desarrollen espectáculos públicos, actividades culturales, deportivas y de ocio, así como cualquier otra actividad o establecimiento que, a juicio de la autoridad competente, pueda suponer un riesgo de contagio.
• Las actividades de restaurantes y otros centros de consumo de alimentos, así como los desfiles, fiestas patronales, actividades civiles y religiosas, y cualquier otro tipo de reunión que ponga en riesgo la salud pública.
• El acceso al público a los locales y establecimientos, a excepción de los establecimientos comerciales minoristas de alimentación, bebidas, productos y bienes de primera necesidad, establecimientos farmacéuticos, médicos, ópticas y productos ortopédicos, productos higiénicos, grifos y establecimientos de venta de combustible.

Al respecto, en el Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM se precisó lo siguiente:

• La permanencia en los establecimientos comerciales cuya apertura esté permitida debe ser la estrictamente necesaria para que los consumidores puedan realizar la adquisición de alimentos y productos de primera necesidad, quedando suspendida la posibilidad de consumo de productos en los propios establecimientos.
• Se deben evitar aglomeraciones y controlar que consumidores y empleados mantengan la distancia de seguridad de al menos un (1) metro, a fin de evitar posibles contagios.

Como se podrá observar, no se reguló el uso de mascarillas, guantes o la aplicación de gel antibacterial. En realidad (y salvo en lo que corresponden a las mascarillas), las demás medidas han sido recomendaciones que diversas autoridades han ido explicando en notas de prenda, entrevistas, algunos comunicados y muy pocas directivas o resoluciones ministeriales.

Lo ideal sería regular de forma específica y clara cuáles son las medidas que la población debe tomar tanto en la vía pública como al ingresar a los establecimientos y locales cuales cuyo funcionamiento está permitido durante el Estado de Emergencia. Una regulación de este tipo permitirá ingresar adecuadamente y con un marco normativo establecido al periodo de reactivación progresivo que tendrá el Estado peruano luego del 10 de mayo de 2020.

Lo anterior, además, facilitará las actividades de fiscalización y las exigencias que vienen imponiendo de forma diferenciada los Gobiernos Locales. A la fecha, no hay una regulación general que permita conocer qué exigencias son aplicables a los locales en funcionamiento. Para conocer los requisitos que deben cumplir, hay que revisar las normas que cada Distrito. Algunos (como Callao o Villa El Salvador) han regulado en normas legales las exigencias que debe cumplir cada establecimiento. Sin embargo, otros han omitido la formalidad respectiva y vienen exigiendo diversos requisitos a través de comunicados en su portal Web (es el caso de la Municipalidad Distrital de Miraflores, entidad que el 26 de abril de 2020 regularizó sus exigencias, publicando una ordenanza).

Es indispensable que el Gobierno regule las condiciones que deben mantener los establecimientos para evitar la propagación del COVID-19, estableciendo una regulación general sobre este tema, tal como sucede con la Ley Nº 28976, Ley Marco de Licencia de Funcionamiento. Esta norma contiene todos los requisitos que pueden exigir los Gobiernos Locales para otorgar la autorización de funcionamiento. Las Municipalidades están obligadas a cumplir con la Ley Nº 28976, sin perjuicio de sus competencias normativas y de su actividad fiscalizadora. Debería procederse del mismo modo con las exigencias para prevenir y controlar el COVID-19.

De otro lado, en virtud de los artículos 8º y 9º del Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, se dispuso el cierre de frontera y, en lo que corresponde al transporte urbano, se redujo la oferta de operaciones en 50%, en el territorio nacional por medio terrestre y fluvial. Se precisó que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones – MTC podía modificar el referido porcentaje, así como dictar las medidas complementarias correspondientes.

Respecto de los medios de transporte autorizados para circular, se señaló que los operadores del servicio de transporte debían realizar una limpieza de los vehículos, de acuerdo con las disposiciones y recomendaciones del Ministerio de Salud – MINSA.

Además, a través del Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM se suspendió el transporte internacional e interprovincial de pasajeros, por medio terrestre, aéreo, marítimo y fluvial, lo cual no comprende el transporte de carga y mercadería.

Sin embargo, a través del artículo 1º del Decreto Supremo Nº 045-2020-PCM, se habilitó a la Dirección General de Aeronáutica Civil del MTC para que brinde las autorizaciones y/o permisos que correspondan a los vuelos nacionales e internacionales necesarios para facilitar la repatriación de personas peruanas a territorio nacional y de extranjeros a sus respectivos países de residencia, previa solicitud del solicitud del Ministerio de Relaciones Exteriores, con la relación oficial de las personas peruanas y extranjeras que viajan en los referido vuelos.

Complementando lo anterior, se precisó que los pasajeros que ingresen al país deben cumplir con el aislamiento social obligatorio por quince (15) días calendario, y siguiendo las disposiciones del MINSA.

A su vez, el Decreto Supremo Nº 068-2020-PCM, se autoriza, de manera excepcional, por razones humanitarias y previa coordinación con el gobierno regional que corresponda, el transporte interprovincial de pasajeros, por medio terrestre y aéreo no comercial, que se encuentren fuera de su residencia o lugar de trabajo habitual, a consecuencia de la aplicación de las disposiciones de inmovilización social.

Lo señalado en el párrafo precedente, incluye al personal de las Unidades Mineras o Unidades de Producción que haya cumplido con la jornada de trabajo de acuerdo a su régimen especial laboral o hayan cumplido el aislamiento social obligatorio, a fin de que retornen a su residencia o lugar de trabajo habitual.

En todos los casos, se debe garantizar que se cumplan las condiciones de salud y seguridad establecidas para su traslado y el aislamiento social obligatorio correspondiente en los lugares de destino.

Finalmente, en cuanto a los taxis, en el Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM se señala que la Autoridad de Transporte Urbano competente en cada circunscripción territorial restringe su circulación, utilizando la modalidad “pico y placa” para los vehículos autorizados.

IV. ACTIVIDADES PERMITIDAS DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA NACIONAL.-

Como es de conocimiento público, ciertas excepciones al régimen descrito en los numerales precedentes.

Tales excepciones están establecidas en los artículos 2º y 4º del Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM y fueron modificadas en los Decretos Supremos Nºs 045-2020-PCM, 046-2020-PCM, 051-2020-PCM, 053-2020-PCM, 057-2020-PCM, 058-2020-PCM, 061-2020-PCM, 063-2020-PCM, 064-2020-PCM, 068-2020-PCM y 072-2020-PCM.

Así pues, durante la vigencia del Estado de Emergencia Nacional, las personas únicamente pueden circular por las vías de uso público para la prestación y acceso a los siguientes servicios y bienes esenciales (que -por ende- continuarán en funcionamiento):

1. Adquisición, producción y abastecimiento de alimentos (incluido el almacenamiento y distribución para la venta al público), y de productos farmacéuticos y de primera necesidad.
2. Continuidad de los servicios de agua, saneamiento, energía eléctrica, gas, combustible, telecomunicaciones, limpieza y recojo de residuos sólidos y servicios funerarios.
3. Asistencias a centros, servicios y establecimientos de salud y de diagnóstico, en casos de emergencias y urgencias.
4. Entidades financieras, seguros y pensiones, así como los servicios complementarios y conexos que garanticen su adecuado funcionamiento.
5. Producción, almacenamiento, transporte, distribución y venta de combustible.
6. Prestación laboral, profesional o empresarial para garantizar los servicios antes indicados.
7. Establecimientos de hospedaje, con la finalidad de cumplir con la cuarentena dispuesta o para el alojamiento del personal que presta los servicios y bienes esenciales, conforme a lo descrito en el Decreto Supremo Nº 072-2020-PCM, publicado el 17 de abril de 2020.
8. Medios de comunicación y, de acuerdo con el Decreto Supremo Nº 046-2020-PCM, en el caso de las centrales de atención telefónica (call center), solo para los servicios vinculados a la emergencia.
9. Retorno al lugar de residencia habitual.
10. Asistencia y cuidado a personas adultas mayores, niño(a)s, adolescentes, dependientes, personas con discapacidad o personas en situación de vulnerabilidad.
11. Los/as trabajadores/as del sector público que excepcionalmente presten servicios necesarios para la atención de acciones relacionadas con la emergencia sanitaria producida por el COVID-19 podrán desplazarse a sus centros de trabajo en forma restringida.
12. Cualquier otra actividad de naturaleza análoga a las enumeradas en los literales precedentes o que deban realizarse por caso fortuito o fuerza mayor.
13. Conforme al Decreto Supremo Nº 063-2020-PCM, publicado el 9 de abril de 2020, para el cumplimiento de las funciones de control vinculadas con la emergencia sanitaria se exceptúa al personal de la Contraloría General de la República y de los Órganos de Control Institucional de la limitación al ejercicio del derecho a la libertad de tránsito.
14. De acuerdo con el Decreto Supremo Nº 072-2020-PCM, también están exceptuados de las restricciones del Estado de Emergencia Nacional los servicios necesarios para la distribución y transporte de materiales educativos; el almacenamiento, transporte, preparación y/o distribución de alimentos del programa social de alimentación escolar, así como la adquisición, transporte y distribución de insumos para mantenimiento de infraestructura y de equipamiento menor (kits de higiene) para la prevención del COVID-19, en los niveles educativos que corresponda.

Las entidades públicas y privadas determinan los servicios complementarios y conexos para la adecuada prestación y acceso a los servicios y bienes.

En todos los casos, para cualquier desplazamiento deben respetarse las recomendaciones y disposiciones dictadas por el MINSA, el Ministerio del Interior y otras entidades públicas competentes. Sobre estas competencias nos referiremos en el acápite V siguiente.

Es importante anotar que al amparo del Decreto Supremo Nº 058-2020-PCM[4], mediante la Resolución Ministerial Nº 125-2020-PRODUCE, se agregó que estaba permitido el desarrollo de los siguientes servicios:

1. Producción y confección de mascarillas faciales textiles, ropa hospitalaria y otros materiales textiles de protección médica.
2. Proveedores de insumos o materias primas para la producción y confección de los bienes descritos en el literal precedente.
3. Actividades relacionadas a la producción de insumos necesarios para las actividades del sub sector minero y otras actividades conexas, a fin de garantizar el sostenimiento de operaciones críticas con el personal mínimo indispensable, en condiciones de seguridad, salud y ambiente durante el Estado de Emergencia Nacional.

La relevancia de la Resolución Ministerial Nº 125-2020-PRODUCE es que se establece que las empresas cuyas actividades han sido permitidas por dicha norma deben observar obligatoriamente las siguientes exigencias:

1. Operar con el personal mínimo indispensable para garantizar el sostenimiento de sus operaciones críticas y el restablecimiento de las mismas, a niveles normales pasada la emergencia.
2. Adecuar y actualizar el Plan de Preparación y Respuestas para Emergencias.
3. Aprobar e implementar lineamientos de monitoreo y seguridad durante el periodo de aislamiento social obligatorio que garantice la protección de la salud durante el estado de emergencia.
4. Cumplir con el protocolo aprobado por el MINSA para prevenir, contener y mitigar el contagio del COVID-19, en el marco de las acciones de control sanitario.

Muy probablemente la reactivación progresiva de actividades economía luego del Estado de Emergencia Nacional seguirá la misma línea. En otras palabras, las empresas cuyo giro de negocio sea autorizado para iniciar sus operaciones deberán hacerlo con un personal mínimo, un plan y protocolo de atención de emergencias y prevención del COVID-19.

V. COMPETENCIAS DURANTE EL ESTADO DE EMERGENCIA NACIONAL.-

En el Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, se establece que la Policía Nacional del Perú y las Fuerzas Armadas pueden adoptar las medidas necesarias para garantizar la prestación y acceso a los bienes y servicios esenciales descritos en el numeral IV anterior.

Es más, tales autoridades pueden verificar, en el ámbito de su competencia, el aforo permitido en los establecimientos comerciales, a fin de evitar aglomeraciones y alteraciones al orden público.

A su vez, el Ministerio del Interior puede disponer el cierre o restricción a la circulación por carreteras por razones de salud pública, seguridad o fluidez del tráfico.

Por su parte, conforme al literal c) del artículo 6º del Decreto Supremo Nº 044-2020-PCM, el MINSA puede impartir las medidas correspondientes dentro del periodo de cuarentena, en salvaguarda de la salud pública.

Finalmente, se precisa que los gobiernos regionales y locales contribuyen al cumplimiento de las medidas establecidas durante el Estado de Emergencia Nacional, en el marco de sus competencias.

Recuérdese que en el artículo 8º del Decreto de Urgencia Nº 026-2020, publicado el 15 de marzo de 2020, se indica que “En el marco de sus competencias reconocidas por la Ley Orgánica de Municipalidades los gobiernos locales coordinan con la Autoridad de Salud las actividades de fiscalización del cumplimiento de las disposiciones establecidas por ésta en el marco de la Emergencia Sanitaria declarada por Decreto Supremo Nº 008-2020-SA. Para ello, adoptan las medidas correctivas que se consideren necesarias para garantizar la vigencia efectiva de estas disposiciones” (el subrayado es agregado).

Como se podrá observar, se precisó que las Municipalidades deben coordinar las actividades de fiscalización con la Autoridad de Salud. Sin embargo, las medidas que están tomando los Gobiernos Locales no demuestran una articulación entre las entidades del Estado. Por el contrario, se trata de medidas de diversa índole, desde requerir la realización de pruebas de descarte cada 15 días (Municipalidad Distrital de Miraflores) hasta exigir la implementación de una cabina de desinfección (Municipalidad Provincial de Barranca).

Conforme hemos explicado en este artículo, las medidas dispuestas por el Gobierno en el marco del Estado de Emergencia Nacional, es el uso de mascarillas, mantener un metro de distinta, permanecer el tiempo estrictamente necesario en los establecimientos operativos y no consumir ningún producto en estos últimos. Todas las demás exigencias deben ser concordadas con la Autoridad de Salud (MINSA) pues, a pesar de la autonomía municipal y sus competencias, es necesario una línea de acción concordada para evitar la propagación del COVID-19.

[1] En virtud de esta norma, se estableció la “(…) inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus domicilios desde las 20.00 horas hasta las 05.00 horas del día siguiente, excepto del personal estrictamente necesario que participa en la prestación de los servicios de abastecimiento de alimentos, salud, medicinas, la continuidad de los servicios de agua, saneamiento, energía eléctrica, gas, combustibles, telecomunicaciones, limpieza y recojo de residuos sólidos, servicios funerarios, y transporte de carga y mercancías y actividades conexas, según lo estipulado por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones”.

[2] A través de esta norma se modificó el Decreto Supremo Nº 051-2020-PCM, en los siguientes términos:

“3.1 Durante la prórroga del Estado de Emergencia Nacional, se dispone la inmovilización social obligatoria de todas las personas en sus domicilios desde las 18:00 horas hasta las 05.00 horas del día siguiente a nivel nacional, con excepción de los departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad y Loreto, en los que la inmovilización social obligatoria de las personas en sus domicilios rige desde las 16:00 horas hasta las 05:00 horas del día siguiente (…)”.

[3] Con la finalidad de vigilar y asistir a las personas afectadas con el COVID-19 y a las personas que habitan con ellas en sus domicilios durante la fase de aislamiento social obligatorio, se constituye un Grupo de Trabajo denominado “Te Cuido Perú”, que contará con una plataforma digital encargada de la geolocalización de las personas y su entorno directo, así como los demás instrumentos o estructuras funcionales que le permitan el seguimiento clínico, vigilancia, monitoreo, entre otras medidas que coadyuven al cumplimiento del objeto de dicho grupo de trabajo.

[4] El Decreto Supremo Nº 058-2020-PCM permite incluir, por excepción, en los casos de sectores productivos e industriales, mediante Resolución Ministerial del Sector competente, actividades adicionales estrictamente indispensables a las consideradas esenciales que no afectan el Estado de Emergencia Nacional.