Beneficios directos para las comunidades en ámbitos de industrias extractivas: Fondo social en el Lote 192

Patricia Balbuena Palacios

Ex Viceministra de Interculturalidad, exviceministra de Prestaciones sociales, Ex Ministra de Cultura.

Para Rosa María Ortiz, quién lo hizo posible. 

Antecedentes: 

El lote 192, reporta una larga historia de tensiones en sus más de 40 años de actividad petrolera en las cuencas del Tigre, Pastaza, Marañon y Corrientes, desde los tiempos de la Occidental Petroleum Company, luego Pluspetrol Norte S.A. y en los últimos años la empresa Frontera Energy. El antecedente más cercano del conflicto se dio en el año 2006 cuando las protestas de la Federación de comunidades del Río Corrientes denunciaron la contaminación de sus ríos y tierras, además de no poder titularse debido a la superposición con servidumbres gratuitas.   

En este lote se identificó la presencia de los pueblos quechua, achuar y kichwa de las cuencas de los ríos Pastaza, Corrientes y Tigre en 25 localidades susceptibles de ser afectadas por la medida consultada.

Este lote tiene una extensión de 512,347.241 ha e incluye la totalidad del actual Lote 1AB (de una extensión de 287,050.906 ha). Es decir, incorpora áreas adicionales, en las cuales se determinó se efectuarían actividades exploratorias.

Este proceso marca la experiencia de ser el primer lote consultado con actividad previa de explotación, además de la tensión propia de los años 40 años de actividad tratadas en las diversas Comisiones Multisectoriales y espacios de diálogo. 

Primer proceso de consulta previa- 2015

De acuerdo a la Ley y Reglamento de Consulta Previa, el Ministerio de Energía y Minas¹ identifica que la medida a consultar era el proyecto de Decreto Supremo que contendría: 

1. 1. La conformación, extensión, delimitación y nomenclatura del Lote 192. 
   2. El contrato de licencia para la explotación de hidrocarburos en el Lote 192.
   3. Autorización a PERUPETRO S.A. a suscribir dicho contrato

Como todo proceso de consulta se cumplieron las 07 etapas del proceso, las mismas que fueron facilitadas y acompañadas por el Viceministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura

En la etapa de diálogo se concluyó con la firma de acuerdos con 02 organizaciones: FECONAT Y ORIAP, las mismas que representaban a 14 de las 25 comunidades identificadas como afectadas. No se lograron acuerdos con FECONACO Y FEDIQUEP, dos organizaciones que forman parte de la plataforma PUINAMUDT, las mismas que contaron a lo largo del proceso de consulta previa con un amplio staff de asesores legales, equipos de prensa y comunicaciones además de mucha repercusión en los medios de comunicación^2. 

El 18 de agosto se culminó la firma de acuerdos con el pueblo Kiwcha de la Cuenca del Tigre y el 14 de agosto con los pueblos de la cuenca del Alto Pastaza³. En el marco de la Ley de Consulta Previa el Estado concluyó la etapa de diálogo⁴. El punto discordante fue el beneficio, pues sobre la mayoría de puntos planteados por los PPII en las mesas técnicas, ya se habían logrado preacuerdos, los cuales se mantenían en la agenda del Estado.

Este proceso fue cuestionado por haber llegado a acuerdos solo con dos de las federaciones y no con todas. Pero de acuerdo al artículo 21° inciso 2 del reglamento de la Ley de Consulta Previa sobre la suspensión y abandono del diálogo, las organizaciones pueden desistirse, no continuar o abandonar el proceso de diálogo.

Los acuerdos alcanzados incluyeron la creación de un fondo que permite el beneficio directo de los pueblos indígenas por las actividades económicas que se realicen sobre sus territorios. La fórmula propuesta estableció la inclusión de una cláusula en el contrato de operación que destina el 0.75% del valor monetario de la producción fiscalizada a un fideicomiso privado. Los pueblos indígenas determinarían el uso de este fondo a través de una Junta de Administración presidida por el Viceministerio de Interculturalidad. 

Además del acuerdo sobre beneficios, se establecieron otros ocho (08) acuerdos con los representantes indígenas de la cuenca del Tigre sobre los siguientes temas: una mejor distribución de los beneficios del canon, servidumbre y compensación por uso de tierras, salud, titulación, educación, vivienda, monitoreo ambiental, así como sobre una sobre medida excepcional para ciudadanos indígenas implicados en procesos judiciales debido a conflictos sociales. 

Con la cuenca del Alto Pastaza, se suscribieron también ocho (08) acuerdos en temas como salud, educación, participación, empleo, vuelos aéreos, beneficios en cuanto a canon, tierras y protección ambiental.

En un acuerdo posterior se decidió que los beneficios de los acuerdos se extendían a todas las comunidades; así no hayan firmado los acuerdos de consulta previa, en el marco de la protección de sus derechos colectivos.

Consulta Previa del Lote 192 en el 2019

Este proceso se inició luego de una discusión que finalmente dirimió en que, si procedía una nueva consulta en el Lote 192, siendo el punto de discusión si había nuevas afectaciones de derechos colectivos a las comunidades del ámbito directo del lote⁵.

El Ministerio de Energía y Minas identificó a las mismas 25 localidades susceptibles a ser afectadas por la medida consultada del proceso del 2015. Entre el 2015 y 2019, las comunidades dieron nacimiento a otras organizaciones representativas: Federación Indígena Quechua del Pastaza (FEDIQUEP), Organización de Pueblos Indígenas Kichuas, Amazónicos del Perú (OPIKAFPE), Federación de Comunidades nativas de la Cuenca del Corrientes (FECONACOR), Federación Indígena del Alto Pastaza (FEDINAPA), Federación de Comunidades Nativas del Alto Tigre (FECONAT) y, la Organización Interétnica del Alto Pastaza (ORIAP).

Fondo social del Lote 192

En el proceso de negociación dentro del marco del proceso de Consulta Previa en el Lote 192 del 2015, un tema recurrente era la demanda de las organizaciones indígenas participantes del diálogo, por recursos financieros para afrontar los daños causados por los años de explotación petrolera en sus comunidades. El Estado, como es de conocimiento, sólo puede reconocer su responsabilidad extracontractual cuando esto es producto de que se pruebe su responsabilidad en el marco de una demanda judicial. Las organizaciones indígenas calculaban el daño causado en aproximadamente mil millones de dólares.

¿Cómo enfrentar esta demanda? que si bien tenía una base en el daño causado por la actividad petrolera no encontraba un canal adecuado en nuestro marco normativo nacional para ser atendido

Ante ello, y frente a la limitación del Estado para desembolsar a privados recursos públicos; como las comunidades nativas, el Viceministerio de Interculturalidad en diálogo con el Ministerio de Energía y Minas propuso apelar al artículo 15° del Convenio 169 de la OIT.  Este artículo establece lo siguiente: 

“Inciso 2: En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.”

Los beneficios de las actividades extractivas hacían las comunidades dentro del ámbito de influencia de su proyecto, llegan de manera indirecta a través del canon a las entidades públicas para la inversión en obras de desarrollo para estos territorios o las que se desprenden de los acuerdos entre empresa y comunidad. 

Existe un antecedente de compensación de la actividad extractiva en el ámbito del lote de Camisea con financiamiento de la compensación económica otorgada por la empresa PLUSPETROL PERÚ CORPORATION S.A, por concepto de las actividades gasíferas que se desarrollan en la referida Reserva Territorial y está dirigido en beneficio de comunidades de poblaciones en contacto inicial de la Reserva Kugakapori, Nahua, Nanti⁶. Este Fideicomiso se creó a través del DS 007-2013-MC, donde se establecen mecanismos para canalizar los recursos provenientes del pago de compensaciones económicas u otros ingresos análogos en beneficio de los pueblos en situación de aislamiento o contacto inicial, ubicados en reservas indígenas o reservas territoriales. 

Este mecanismo se activó en el 2014 y los recursos entregados por la empresa han sido dirigidos a iniciativas que los representantes de estos pueblos aprueban como miembros de la Junta Directiva. Con este antecedente se encontró que un mecanismo viable y de ejecución directa por las propias comunidades era crear una figura similar, pero no con carácter de compensación, sino con carácter de beneficio directo. Las compensaciones en el caso del Lote 192, se establecieron a través de otros mecanismos como la creación del Fondo de remediación ambiental. 

Nace así, en el marco de un proceso de diálogo intercultural y en un contexto de mucha presión, una figura que consideramos debe ser estudiada a profundidad, como un mecanismo que puede ser utilizado en otros procesos de consulta previa. Dónde las comunidades pueden recibir de manera directa beneficios derivados de la actividad de explotación y que esta bajo su responsabilidad, sin intermediación de terceros, la decisión de qué y cómo ejecutar sus recursos en beneficio de las poblaciones de sus comunidades. 

El fondo social se estableció en la cláusula Vigésima Tercera del Contrato entre el Estado peruano y la empresa administradora del Lote 1-AB (ex lote 192) y constituido por el aporte del 0.75% de la producción fiscalizada, establecida en la cláusula octava del mismo contrato. 

Implementación del Fondo social del Lote 192

Desde la constitución del fondo social, se han ejecutado los recursos financieros en dos tramos; en uno primero por un monto total de S/. 5’288,790 soles para las 25 localidades. En un segundo tramo por 3’525,043.71 soles para las 25 comunidades.

Entre los proyectos culminados en la primera etapa se destaca la construcción de puentes, veredas peatonales, locales comunales, hospedajes, minimarkets; así como proyectos vinculados al mejoramiento productivo tales como el sembrío de pastos ganaderos. 

¿Cómo se organizan las 25 comunidades para gestionar sus proyectos de desarrollo? De acuerdo a la entrevista realizada al secretario técnico de la Junta de administración⁷, las comunidades a través de asamblea general con la participación de la mayoría de los comuneros presentes, priorizan sus proyectos, sobre la base de sus necesidades más urgentes, esta deliberación es plasmada en el acta comunal. En esa misma asamblea, los comuneros eligen a un supervisor de la obra, que cumple función de veeduría durante la ejecución del mismo.

Entre los tipos de proyectos de obra que se gestionan para el desarrollo de sus comunidades son como sigue:

• • Un 80% de obra de infraestructura (veredas peatonales, puentes, construcción de casas comunales y hospedajes comunales 
  • Un 18% (proyectos de ganadería)
  • Un 2 % proyecto social (implementación de transporte fluvial para el traslado de los pacientes COVID)

Entre las fortalezas que destacan de este mecanismo es la autonomía para decidir por sí mismos su prioridad de inversión de sus recursos, la responsabilidad que asumen como autoridades frente a sus comunidades y no esperar ninguna negociación con la empresa o entidades públicas sobre la obra o proyecto productivo que necesiten. 

Pero también existen debilidades como la falta de calidad para la elaboración de los expedientes técnicos que no permiten culminar las obras o incrementan costos planificados, la falta de supervisión de obras y ejecución contractual con las empresas comunales, que pueden terminar generando conflictos al interior de las comunidades y organizaciones, pero que se explican en la ausencia de proveedores locales. 

El fondo está sujeto a auditorías financieras y al control que las propias comunidades y Junta de administración implementan, pero que requiere de fortalecimiento de capacidades y apoyo técnico para una inversión más efectiva de sus recursos. 

Epílogo

Con el nuevo acuerdo derivado del segundo proceso de consulta previa en este lote, se ha pasado de 0.75% sobre producción fiscalizada a 1.7%, lo que implica el triple de recursos que beneficiarán a las comunidades, y esto se ve beneficiado con el incremento del barril de petróleo en el mercado internacional.

El marco legal del artículo 15 del Convenio 169 de la OIT soportó la decisión política asumida por la titular del MINEM, la entonces ministra Rosa María Ortiz, en su momento para comprometer al Estado Peruano a establecer este mecanismo en su contrato con la empresa administradora del lote petrolero. 

A pesar de las críticas al proceso y los cuestionamientos que se hicieron en su momento, la decisión adoptada y respaldada con el sustento técnico de un trabajo conjunto entre el MINEM y el Ministerio de Cultura, permiten ahora que ese acuerdo brinde beneficios a estas comunidades, en el que las propias comunidades son actoras principales para decidir su inversión, derivada del recurso que tiene origen en sus propias tierras.

REFERENCIAS

[1] Emitió la R.M. N° 209-2015-MEM/DM, la que fue modificada por la R.M. N°237-2015-MEM/DM.

[2] Informe final del proceso de consulta previa del lote 192 http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/uploads/2015/07/INFORME-FINAL-DE-CONSULTA-PREVIA-DEL-LOTE-192.pdf

[3] A las dos federaciones que no firmaron se le enviaron oficios para invocarlos al diálogo, pero no se obtuvo respuesta positiva.

[4] Un dato esencial es que el contrato con la empresa Pluspetrol vencía el 28 de agosto. El 29 de agosto se emitió la medida administrativa correspondiente.

[5] La medida aprobada se dió a través de la Resolución Ministerial N° 209-2015-MEM/DM, modificada por la Resolución Ministerial N° 237-2015-MEM/DM.

[6] La Resolución Viceministerial Nro°003-2014-VMI_MC desarrolló la directiva «Normas, pautas y procedimientos que regulan la implementación del Decreto Supremo N’ 007-2013-MC». La Resolución Viceministerial Nro.008-2014-VMI-MC constituyó el primer comité de seguimiento encargado de determinar, aprobar y supervisar las acciones específicas a ejecutarse en favor de los pueblos indígenas en situación de aislamiento y/o contacto inicial ubicados en la «Reserva Territorial del Estado a favor de los grupos étnicos en aislamiento voluntario y contacto inicial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros».

[7] Licenciado Santiago Valera, especialista de la Dirección General de Pueblos Indígenas del Viceministerio de Interculturalidad.