Joseline Pérez
Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú especializada en Derecho Ambiental y Recursos Naturales. Master of Business Administration (MBA) por la Univerdad Politécnica de Madrid. Asociada Senior del área Minería y Medio Ambiente del Estudio Hernández & Cía.
En el Perú, el sector minero es uno de los más importantes para el desarrollo de la economía, lo cual se refleja en la contribución directa e indirecta al Producto Bruto Interno (PBI) y como este representa aproximadamente el 58.9% de las exportaciones nacionales. Estos son algunos de los indicadores que muestran la relevancia del sector minero en el país[1]. Perú es uno de los principales productores de minerales en el mundo, ostentando un segundo puesto en producción de cobre y zinc, con grandes reservas de cobre.
En la Política General de Gobierno el Ministerio de Energía y Minas (“MINEM”) establece como uno de sus ejes el fomento de la inversión extranjera, comprometiéndose en mejorar el posicionamiento del Perú a nivel mundial, a través del impulso de nuevos proyectos mineros y la sostenibilidad de las operaciones existentes, promoviendo la inversión moderna, responsable, sostenible en armonía con las comunidades del entorno.
En dicha línea, de acuerdo al Instituto Fraser de Canadá del 2022, Perú ha mejorado su posición en el índice de atracción de inversión minera global de durante el último año analizado; sin embargo, si se observa el panorama más amplio y se compara la posición de Perú respecto al 2018, el país ha caído en veinte posiciones en la “Encuesta Anual de Empresas Mineras 2022”[2]. Esto nos deja un claro mensaje que aún hay bastante por avanzar internamente que nos permita continuar atrayendo la inversión al país y un mejor desarrollo del sector.
Ahora bien, en el presente artículo desarrollaremos algunas de los principales avances para promover la inversión minera, así como algunos de los principales retos que aún afronta el sector.
El proceso de evaluación de impacto ambiental de proyectos de inversión es posiblemente el proceso más importante de todo proyecto. Se ha caracterizado por ser procesos complejos y de una larga duración. De acuerdo a una revisión de casos, se tiene que en promedio estos procesos en el sector minería toman aproximadamente entre 22-25 meses e involucra a diferentes actividades en su proceso.
En noviembre del 2023 se aprobaron algunas disposiciones complementarias para la evaluación de los estudios de impacto ambiental[3]. Esta norma busca la promoción y dinamización de la inversión en el país, estableciendo medidas para simplificar los procedimientos y permisos; la emisión de opiniones técnicas en el proceso de evaluación del estudio de impacto ambiental; así como optimizar el levantamiento de información de línea base y mejorar la coordinación intersectorial en el referido proceso.
A continuación, detallamos como estas disposiciones apoyarán la eficiencia y eficacia en el proceso de evaluación de impacto ambiental y otros procesos complementarios relacionado con la permisología para la ejecución de actividades mineras:
Sobre el proceso de evaluación de impacto ambiental:
Se crea un Esquema de Articulación que buscará mayor consistencia técnica en los procesos de evaluación de impacto ambiental a cargo del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (“SENACE”). Como hemos comentado, parte de la complejidad del proceso de evaluación de impacto ambiental es la participación de diferentes autoridades. En ese sentido, este esquema tiene como finalidad aplicar criterios estandarizados de manera coordinada para que se pueda emitir en las diferentes etapas pronunciamientos de forma consistente (“Esquema de Articulación”).
Como parte de este Esquema de Articulación, se contará con la participación de representantes de los opinantes técnicos (“Comisionados”) a fin de que todo el proceso sea más coordinado y se emitan opiniones técnicas consistentes, evitando dilaciones innecesarias. Para estos efectos, se han establecido criterios a fin de que SENACE determine los proyectos que serán evaluados bajo este esquema, tales como la ubicación del proyecto, monto de inversión, conflictividad social, tecnología no convencional, así como un plan de trabajo mínimo que deberán cumplir los Comisionados. Si bien es cierto, esto será una oportunidad para aquellos proyectos que cumplan con algunos criterios, creemos que aún van a quedar varios otros que no van a poder contar con este espacio de coordinación, que considero debería ser la regla para todos los proyectos de inversión.
Esta norma precisa que el requerimiento de opiniones no vinculantes se deberá realizar cuando resulte estrictamente necesario, con la debida motivación y señalando expresamente los aspectos que requieren opinión técnica. Esto es clave a fin de delimitar las opiniones que no resulten necesarias y que los aspectos que sean materia de opinión respondan exclusivamente a los de su competencia.
Sobre los estudios de colecta de especies en el marco de los IGA:
Para la elaboración de la línea base requerida para los Instrumentos de Gestión Ambiental (“IGA)”, inclusive para proyectos de exploración que requieren un IGA – Categoría I, se requería que los titulares mineros gestionen una autorización con el Ministerio de Producción (“PRODUCE”) a fin de poder realizar la colecta de especies hidrobiológicas, y así cumplir con los términos de referencia mínimos requeridos. Este permiso tomaba aproximadamente 4 meses, que, para un proyecto de exploración minera, es un plazo crítico, considerando que una campaña de perforación puede tomar aproximadamente entre 4-6 meses. Esta norma derogó este procedimiento, estableciendo que serán los titulares y las consultoras quienes deberán asegurar que se cumplía con la respectiva guía técnica.
Esto significa una mejora bastante importante ya que va acelerar los procesos de realización de línea base, principalmente para los proyectos de exploración minera, que debido a su nivel de riesgo, requieren procesos más rápidos y eficientes, que puedan brindar resultados más rápidos a los inversionistas.
Adicionalmente, se ha establecido que no se requerirá la autorización de estudios del patrimonio para los monitoreos de vigilancia y control de los IGA que hubieran contado con opinión del SERFOR[4]. Al igual que el caso anterior, este cambio resulta eficiente y evita que se realicen evaluaciones dobles sobre el mismo aspecto. Asimismo, el SERFOR deberá identificar las acciones de captura temporal, que no requieren la autorización de estudios de patrimonio.
Por otro lado, se estableció también la creación del “Código de Certificación Ambiental” (QR de Certificación Ambiental), a cargo del SENACE, el cual permitirá contar con un registro unificado de todas las Certificaciones Ambientales y opiniones técnicas emitidas, donde todas las autoridades de todo nivel (nacional, regional y provincial) deben registrar las certificaciones ambientales. Esto permitirá tener información confiable a disponibilidad de todos los interesados, principalmente de los generados a nivel regional y provincial.
Por otro lado, otro avance importante fue el Decreto Supremo No. 028-2023-EM, que modificó disposiciones del Reglamento de Protección Ambiental para las Actividades de Exploración Minera, aprobado por Decreto Supremo No.042-2017-EM (“Reglamento de Exploración”).
Los proyectos de exploración minera requieren realizar actividades relacionadas con los recursos hídricos para la ejecución de actividades, es por esto que actualmente luego de la aprobación del IGA correspondiente, gran parte de los titulares deben gestionar los títulos habilitantes correspondientes. De esta forma, actualmente se tiene que la Autoridad Nacional del Agua (“ANA) debe emitir opinión como parte de la aprobación del IGA, y luego se debe realizar una nueva evaluación para la aprobación de los títulos habilitantes en materia de recursos hídricos.
El procedimiento descrito implica plazos de aprobación extensos, que suponen un impacto en los cronogramas para la realización de las actividades de exploración minera. Es por ello que, a través de esta norma, se implementa un procedimiento que permite tramitar de manera simultánea la evaluación del IGA conducido por el MINEM y los títulos habilitantes en materia de recursos hídricos a cargo de la ANA. Esto significa una importante reducción del tiempo que toma desde la aprobación del IGA hasta la obtención de los títulos habilitantes.
A partir de esta modificación, la tramitación del IGA y los siguientes títulos habilitantes a cargo de la ANA podrán realizarse simultáneamente:
1) Autorización de uso de agua.
2) Acreditación de disponibilidad hídrica para autorización de uso de agua, de ser el caso.
3) Autorización de ejecución de obras de aprovechamiento hídrico para autorización de uso de agua, de ser el caso.
4) Autorización de ejecución de obras en los bienes naturales asociados al agua y en la infraestructura hidráulica multisectorial, tales como cruce, badenes, alcantarillas e instalaciones de instrumentos de medición.
5) Autorización de vertimientos de aguas residuales tratadas a los cuerpos naturales de agua.
6) Autorización de reúso de aguas residuales tratadas.
La norma dispone algunas formalidades como que el acogimiento voluntario del trámite de manera simultánea del IGA y de los títulos habilitantes, requiere que el titular señale esto en su solicitud de presentación del IGA,
Por otro lado, actualmente la Dirección General de Asuntos Ambientales Mineros (“DGAAM”) del MINEM lidera la evaluación ambiental de los proyectos de exploración minera y la ANA brinda su opinión técnica vinculante sobre los temas relacionados a recursos hídricos. En gran parte de los casos, la evaluación de la ANA se realiza en un mayor tiempo que el regulado por la legislación.
En ese sentido, esta modificación de la norma permite que en caso exista retraso en recibir la opinión técnica de alguna entidad opinante vinculante, y la DGAAM cuenta con sus observaciones al IGA, puede comunicar de esta situación al titular a título informativo, sin iniciarse el cómputo de los plazos para absolver las observaciones al IGA. Será recién cuando la DGAAM reciba la opinión técnica de la entidad opinante vinculante que incurrió en retraso, cuando procederá con la elaboración del Informe de observaciones. Esto en la práctica permite que el titular pueda avanzar con las respuestas a las observaciones de la DGAAM que puede a su vez involucrar varias sesiones de revisión para terminar de absolver las observaciones de esta autoridad.
Respecto a algunos de los principales retos para la actividad mineras vamos a referirnos a los procesos de consulta previa en la etapa de exploración minera y los últimos cambios en la regulación sobre minería informal.
De acuerdo al Instituto Fraser tenemos el siguiente comentario de una empresa minera: “Land access negotiations and prior consultation process timeframes take years beyond statutory timeframes. This is a deterrent to investment.”[5]
Actualmente la consulta previa tiene un plazo legal de hasta 120 días calendarios, sin embargo, en la práctica, es un proceso que puede tomar entre 12 y 14 meses. Ahora bien, este proceso es un requerimiento previo para que el MINEM autorice el inicio de actividades de exploración minera en determinados supuestos, inclusive en proyectos greenfields con alcance bastante específico y que tienen un alto nivel de incertidumbre.[6]
En ese sentido, es un reto para los proyectos de exploración minera, y más para los proyectos greenfields, que puedan tener cronogramas de alrededor de 2 años para recién poder tener resultados. Esto implica un gran nivel de riesgo e incertidumbre para los inversionistas, por lo que se requiere que se establezcan medidas urgentes a fin de generar mayor inversión en exploración que nos permitan continuar generando proyectos a largo plazo.
El último reto al que me voy a referir en el presente artículo es la minería informal. Actualmente, además del régimen general de minería, existe un régimen de formalización para que aquellos pequeños mineros que han venido realizando actividades mineras sin contar con todos los permisos. Los mineros que se encuentran en el proceso de formalización se encuentran inscritos en el Registro Integral de Formalización Minera – REINFO.
Este régimen de formalización representa un reto para las actividades mineras formales ya que en varios casos estas actividades se realizan en las áreas ocupadas por los mineros formales, quienes deben desarrollar estrategias para un adecuado manejo y si se encuentran en áreas críticas de los proyectos mineros, deberán seguir procesos extensos para proceder con la exclusión.
Considerando lo anterior, en diciembre del 2023 se publicó el Decreto Legislativo No. 1607 que creó supuestos de exclusión automática del REINFO de aquellos mineros que se encontraran en áreas que cuentan con autorización de las empresas formales y que no cumplían con algunas condiciones hasta el 21 de marzo de este año.
Lamentablemente esta regulación especial fue derogada el 20 de marzo (Ley No. 31989), por lo que el proceso de formalización continuará sin estos supuestos que daban celeridad a algunos casos críticos. De esta forma, los mineros informales deben terminar de cumplir con los requisitos legales para culminar el proceso de formalización hasta el 31 de diciembre del 2024, salvo que se apruebe una nueva prórroga.
Como conclusión tenemos que debe reconocer que hay un claro interés de algunos sectores que buscan promover la inversión formal y como resultado de esto se han aprobado regulaciones importantes para la promoción de la actividad minera; sin embargo, este es un camino largo con varios retos que requieren atención inmediata a fin de continuar siendo un país minero de aquí a 30 años.
Referencias bibliográficas
[1] Anuario Minero 2022, Ministerio de Energía y Minas.
[2] Fraser Institute Annual Survey of Mining Companies 2022. https://www.fraserinstitute.org/sites/default/files/annual-survey-of-mining-companies-2022.pdf
[3] Decreto Supremo No. 013-2023-MINAM.
[4] Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre.
[5] Fraser Institute Annual Survey of Mining Companies 2022.
[6] La Ruta Crítica de la Permisología en Exploración Minera en el Perú (2023). Autoras: Joseline Pérez Cámara, Geraldine Pinedo Barrientos y Sara Blaz Ríos.
