Una reflexión sobre el proceso de formalización minera en el Perú

Diana Milberg

Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú y especialista en derecho minero en el Estudio Rodrigo Elías & Medrano.

La reciente publicación del Decreto Supremo No. 032-2020-EM del 28 de diciembre de 2020 (“DS032”) que extiende una serie de plazos y requisitos para la permanencia de los mineros informales que se hayan registrado en el Registro de Integral de Formalización Minera-REINFO[1] hace necesario realizar una breve reflexión sobre el proceso de formalización minera, el cual finalizará en diciembre 2021 pero, lamentablemente, no se han alcanzado los objetivos planteados por el Estado. Esto último, como ya hemos visto en ocasiones anteriores, podría implicar que nuevamente se prorroguen los plazos aplicables, generando incertidumbre y falta de seguridad jurídica, situación que ha perdurado casi por veinte años.

Como punto de partida, es importante saber que el proceso de formalización minera tiene como finalidad brindar un marco jurídico a las actividades mineras informales de pequeños productores mineros[2] (“PPM”) y mineros artesanales[3] (“PMA”), a fin de que regularicen dichas actividades conforme al marco regulatorio minero vigente en el Perú. Se trata así de un régimen legal especial, que permite a los PPM y PMA acogerse al proceso para formalizar sus actividades exceptuándolos de sanciones y, quizá lo más importante, permitiéndoles continuar con el desarrollo de sus actividades mineras mientras dure el proceso de formalización (i.e. hasta el 31 diciembre de 2021). Por tanto, aquellos PPM o PMA que no se acogieron oportunamente a dicho proceso, pese a reunir las características y requisitos para ello, son considerados como “mineros ilegales” respecto a los cuales el Estado puede aplicar sanciones administrativas, civiles y penales.

La importancia de la formalización radicaría en que los mineros en formalización realicen sus actividades con las autorizaciones, permisos, licencias y derechos correspondientes, lo que a su vez contribuya al cuidado del medio ambiente, mejora en condiciones de trabajo, adecuada fiscalización y supervisión por parte de las autoridades, contribución a la recaudación fiscal, entre otros. Por tanto, la importancia del proceso de formalización no tiene cuestionamiento alguno, el problema consideramos que radica en su mecanismo de implementación.

El proceso de formalización minera inició en el 2002 con la Ley de Formalización y Promoción de la Pequeña Minería y Minería Artesanal, Ley No. 27651. Fue los primeros esfuerzos del Estado por crear un marco legal que permitiera regular las actividades mineras desarrolladas por PPM y PMA para su formalización y desarrollo. Cabe indicar que el reglamento de la dicha ley recién fue publicado en el 2009, por Decreto Supremo No. 005-2009-EM, lo que explica en gran medida el poco éxito de la referida norma. Posteriormente, se han publicado una serie de normas que han buscado complementar las mencionadas disposiciones, pero con, lamentablemente, el mismo resultado negativo.

Vemos pues que han transcurrido casi veinte años desde la promulgación de la Ley No. 27651, sin que se haya logrado mayores avances para obtener la formalización de las actividades mineras informales en el país. Si bien hay razones de distinta índole para explicar porqué no ha culminado el proceso de formalización, lo cierto es que es un proceso que no ha rendido los frutos queridos. El desarrollo de esta actividad informal e ilegal genera graves afectaciones a los ecosistemas frágiles y a la salud de la población, evasión de impuestos, obstaculización de otras actividades económicas y se asocian a la minería informal e ilegal situaciones delictivas, como trata de personas, lavado de activos, comercio clandestino, tala ilegal, corrupción, entre otros[4].

A modo de ejemplo, en el siguiente gráfico se aprecia la poca receptividad y eficacia del proceso de formalización entre el 2012 y 2016[5].

De los 60,552 mineros que iniciaron el proceso de formalización en el 2012, únicamente se formalizaron 6,775 al 2016. Del 2016 en adelante tampoco hubo mayores avances pues hasta el 2018 se habían formalizado aproximadamente 7,000 mineros adicionales[6].

A partir de lo explicado en los párrafos anteriores, resulta claro que el proceso de formalización minera iniciado en el 2002 y reimpulsado desde el 2012 no ha logrado eficiente y oportunamente su objetivo, postergando en varias oportunidades su culminación o brindando facilidades adicionales a los mineros en procesos de formalización, que por un diseño equivocado de los mecanismos de formalización, no pueden cumplir con todos los requisitos exigidos por la norma.

En ese escenario, por Ley No. 31007 se extendió, nuevamente, el plazo para la culminación del proceso de formalización hasta el 31 de diciembre de 2021. Respecto al plazo para acreditar los requisitos y condiciones de permanencia en el REINFO, mediante Decreto Supremo No. 001-2020-EM se establecieron disposiciones reglamentarias al respecto y por Decreto Supremo No. 015-2020-EM, se prorrogaron los plazos.

Ahora, con el DS032 publicado en diciembre de 2020, se han vuelto a extender los plazos de una serie de los requisitos y condiciones de permanencia en el REINFO, como se verá a continuación. En virtud de ello, los mineros en formalización deben cumplir con la presentación de los requisitos entre el 30 de abril y el 31 de julio de 2021 en lugar del 31 de diciembre de 2020. Ello significa, en otras palabras, que los mineros acogidos al REINFO que hasta la fecha no han cumplido con los requisitos correspondientes, tienen nuevamente una extensión de plazos a su favor para culminar su proceso de formalización. Esto último, principalmente, debido a las consecuencias originadas por la pandemia por COVID-19.

Así pues, el DS032 ha reorganizado los plazos de los requisitos y las condiciones de permanencia en el REINFO, respecto a la presentación de el IGAFOM (preventivo y correctivo), el Registro Único de Contribuyentes y el Registro para el Control de Bienes Fiscalizados, conforme se resumen en el cuadro siguiente:

Al respecto, consideramos que resulta razonable una extensión de plazos debido a las demoras que ha generado la situación que el país afronta como consecuencia de la pandemia generada por el brote del Covid-19. Esto último, principalmente, porque las medidas adoptadas por el Estado peruano implicaron una serie de limitaciones a diversos derechos constitucionalmente garantizados de las personas (e.g. libertad de tránsito, reunión, etc.) las cuales de forma directa o indirecta impactaban el cumplimiento de diversas obligaciones de los mineros en proceso de formalización, como aquellas listadas en el cuadro anterior.

Sin perjuicio de ello, resulta evidente que la tendencia generalizada ha sido extender y prorrogar plazos, tanto respecto del plazo de culminación del proceso de formalización en sí, como de los requisitos para permanecer en dicho proceso. El postergar la culminación del proceso de formalización atenta contra la seguridad jurídica de los mineros en dicho proceso que han seguido un engorroso y largo proceso y han cumplido con los requisitos oportunamente. Pero, además, y no menos importante, se atenta contra la seguridad jurídica de los mineros formales que operan en áreas o concesiones donde se ubican mineros en formalización. Dichos mineros en vías de formalización, en general, no cuentan con los mismos estándares de operatividad que los mineros formales, generándose, entre otros, menoscabos al ambiente y el entorno donde operan los formales. Además, al ubicarse en sus concesiones y terrenos superficiales, restringen el área en el que tienen derecho operar los mineros formales.

Por todo lo mencionado anteriormente, es fundamental que el Estado culmine el proceso de formalización minera y permita cerrar una etapa que ha sido suficientemente postergada.

Referencias

[1] Cabe indicar que el REINFO es el único registro que comprende a los mineros informales acogidas al denominado “Proceso de Formalización Minera Integral”, y fue creado en el 2017 mediante el artículo 3 del Decreto Legislativo No. 1293 y el Decreto Supremo No. 018-2017-EM. Antes de ello, se contaba con bajo el denominado Registro Nacional de Declaración de Compromisos, creado por Decreto Legislativo No. 1105 del 2012 y luego de ello el Registro de Saneamiento creado por el Decreto Supremo No. 029-2014-PCM.

[2] El artículo 91 Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería, aprobado por Decreto Supremo No. 014-92-EM, establece que son PPM los que: (i) en forma personal o como conjunto de personas naturales, o personas jurídicas conformadas por personas naturales o cooperativas mineras o centrales de cooperativas mineras se dedican habitualmente a la explotación y/o beneficio directo de minerales; (ii) posean, por cualquier título, hasta 2,000 hectáreas, entre denuncios, petitorios y concesiones mineras; y, además; (iii) posean, por cualquier título, una capacidad instalada de producción y/o beneficio no mayor de 350 toneladas métricas por día.

[3] Conforme al artículo mencionado en el punto anterior, son PMA los que: (i) en forma personal o como conjunto de personas naturales o personas jurídicas conformadas por personas naturales, o cooperativas mineras o centrales de cooperativas mineras se dedican habitualmente y como medio de sustento, a la explotación y/o beneficio directo de minerales, realizando sus actividades con métodos manuales y/o equipos básicos; (ii) posean, por cualquier título, hasta 1,000 hectáreas, entre denuncios, petitorios y concesiones mineras; y, además; (iii) posean, por cualquier título, una capacidad instalada de producción y/o beneficio no mayor de 25 toneladas métricas por día.

[4] Defensoría del Pueblo. Gestión del Estado frente a la Minería Informal e Ilegal en el Perú. Supervisión a la implementación de los Decretos Legislativos promulgados al amparo de la Ley N° 29815. Serie Informes Defensoriales – Informe Nº 160. 2013. Pág. 18. En: https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2018/05/informe-defensorial-160.pdf

[5] En: https://semanaeconomica.com/sectores-empresas/mineria/209438-la-formalizacion-no-esta-garantizada

[6] En: https://gestion.pe/economia/mem-elabora-procedimiento-formalizacion-minera-sea-eficiente-costo-256230-noticia/