Esteban Poole Fuller
Licenciado en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y magíster en Planeamiento Urbano y Territorial por la Universidad Politécnica de Madrid (España). Especialista en Relaciones Exteriores y Política Internacional en el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú. Integrante del Grupo de Investigación en Derecho y Gobernanza Pública de la PUCP (DerGOV-PUCP) y del Grupo Peruano de Historia del Derecho del Instituto Riva Agüero de la PUCP. Columnista en el portal Pólemos.
1.Introducción
A inicios de 2017 el litoral peruano, particularmente la Costa Norte, sufrió estragos a consecuencia del fenómeno del Niño. En 2023 la historia se repite, primero con el ciclón Yaku y, dentro de unos meses volveremos a asistir a las mismas escenas con la irrupción de un nuevo fenómeno del Niño.
Los impactos ocasionados por estas inclemencias son, en gran medida, evitables. El hecho de que aún así se produzcan es el resultado de la proliferación de asentamientos informales en orillas y desembocaduras de ríos, quebradas, llanuras fluviales y costeras y zonas debajo del nivel del mar. Es decir, de la ocupación de áreas inundables. La situación descrita ha sido una consecuencia de que la expansión urbana en el Perú durante las últimas décadas se haya producido, en gran medida, sin prestar atención a las cuencas hidrográficas donde se han situado los asentamientos (Albán Contreras, 2023). Existe, a su vez, una causa más profunda: desde mediados del siglo la urbanización en el Perú ha sido predominantemente informal (Calderón Cockburn, 2016; Espinoza y Fort, 2020).
2.Improvisación urbana
El predominio de la informalidad urbana en el Perú supone que la expansión de las ciudades en nuestro país durante las últimas décadas se ha dado generalmente al margen de toda planificación. En otras palabras, la tónica predominante ha sido la improvisación urbana.
Cabe enfatizar que en el Perú no carecemos, formalmente, de planificación urbana ni de un marco legal que exija la misma. Si nos atenemos a la normativa vigente, cada provincia debería contar con un Plan de Acondicionamiento Territorial en el que se defina el suelo urbanizable y no urbanizable; y a su vez cada municipalidad provincial con mas de 200 mil habitantes y cada municipalidad distrital con mas de 20 mil habitantes debería contar con un Plan de Desarrollo Urbano en el que se especifiquen los usos del suelo y se definan prioridades en la inversión publica local. Más allá de lo prescrito por dicha normativa, numerosos municipios carecen de instrumentos de planeamiento urbano. En los casos en que cuentan con los mismos, estos se encuentran desactualizados[1] o son frecuentemente ineficaces. La proliferación de asentamientos en áreas no urbanizables como quebradas y cuencas de ríos es una expresión patente de la escasa vigencia del planeamiento urbano en nuestro país.
Las cifras son reveladoras. En torno al 60% de la población de Lima reside en áreas urbanizadas informalmente (Saéz Giraldez, 2015). Los niveles de urbanización informal en el resto del país son aún mayores. Cabe resaltar al respecto que más del 90% de la expansión urbana en el Perú entre 2000 y 2020 se dio de forma informal (Espinoza y Fort, 2020). Estas formas de urbanización se han dado, por lo general, al margen de cualquier forma de planificación[2]. Frecuentemente, sobre todo durante las últimas décadas, los principales promotores de estas formas de urbanización han sido mafias de traficantes de tierras, frecuentemente coludidas con autoridades locales. No sorprende, por tanto, que frecuentemente hayan ocupado suelo no urbanizable.
Las autoridades han tenido, en general, una postura permisiva frente a estas dinámicas de urbanización informal. Las mismas se remontan por lo menos a 1961, cuando se promulgó la Ley 13157 de Barrios Marginales, que reconoció la juridicidad de los asentamientos informales. Dicha norma sentó un precedente para la regularización periódica de los asentamientos informales, que ha incluido frecuentemente el otorgamiento de títulos de propiedad a sus residentes. Más aun, como han anotado Espinoza y Fort (2020), a través de la provisión de servicios públicos en los asentamientos informales, ha operado un subsidio indirecto y, por ende, un incentivo a las formas de urbanización informal. Al respecto, como han notado dichos autores, la expectativa de que se proveerán servicios públicos a las áreas urbanizadas informalmente eleva el precio del suelo en las mismas, generando incentivos para que los traficantes de suelos los loticen, y generando a su vez una forma de competencia desleal con respecto a las habilitaciones urbanas formales.
3.El Estado peruano y la urbanización informal
¿Por qué el Estado peruano ha tolerado e incluso fomentado la urbanización informal? Una visión simplista del fenómeno podría llevarnos a concluir que se ha tratado de políticas populistas o que dicha actuación ha sido meramente reflejo de la debilidad institucional y falta de una visión coherente de desarrollo por parte de nuestro Estado. Las causas subyacentes de dicha aproximación estatal a la urbanización informal son, no obstante, más complejas.
El predominio de las urbanizaciones informales ha sido el resultado de la respuesta pública a la expansión acelerada de las urbes peruanas producida a raíz de las grandes migraciones del campo a la ciudad iniciadas a mediados del siglo XX[3]. Frente a la acelerada transición urbana producida durante las últimas décadas el Estado peruano careció de la capacidad, y frecuentemente de la voluntad, de proveer vivienda digna a los millones de nuevos habitantes de las ciudades peruanas. Ello habría implicado inversiones de gran envergadura en vivienda social como las que se llevaron a cabo durante el mismo período en los países socioeconómicamente más desarrollados. Los escasos niveles de recaudación tributaria en nuestro país (producto tanto de los altos niveles de informalidad económica y evasión tributaria como de la resistencia de grupos de poder económico al aumento de la carga impositiva) han hecho inviable que se produzcan inversiones en vivienda pública a una escala suficiente para atender las necesidades habitacionales generadas por el éxodo urbano-rural de las últimas décadas[4].
Frente a la carencia de recursos o interés para la provisión de vivienda social, las autoridades optaron por un expediente con menores costes económicos a corto plazo: regularizar las urbanizaciones informales (generalmente realizadas en suelo público) y proveerlas, después de varios años, de infraestructura y servicios básicos como pistas, alcantarillado y electricidad. En ese sentido, se estableció un pacto informal entre el Estado y gran parte de los residentes urbanos, en el que el primero no les garantizaba vivienda adecuada a cambio de permitirles asentarse irregularmente en suelo público. Citando al sociólogo Gustavo Riofrío, dicho “acuerdo” entre el Estado y la mayoría de residentes urbanos se planteó en los siguientes términos: “yo te doy suelo, y tú no me pides vivienda” (Riofrío, 2009, 37).
4.Conclusiones: lo barato sale caro
La proliferación de asentamientos informales ha sido un ámbito donde se ha apreciado con particular claridad el desfase entre la expansión de las demandas sociales estimulada por los procesos de urbanización en nuestro país desde mediados del siglo XX y la capacidad del Estado peruano por responder a las mismas. Dicha dinámica, definida en su momento como desborde popular (Matos Mar, 1984), empujó a respuestas públicas como tolerar e incluso promover la urbanización popular. Dichas respuestas parecieron, a corto plazo, “idóneas”, en tanto exigían un escaso costo económico al Estado y apaciguaban el descontento popular.
Sin embargo, esta forma de responder al “desborde popular” suscitado por la urbanización del país nos está pasando crecientemente factura, a medida que el cambio climático y los impactos de la sobrepoblación y ocupación inadecuada de territorios se van haciendo sentir con mayor intensidad. Esta situación es, a una escala más amplia, análoga a la de numerosos residentes de asentamientos informales que creen acceder a vivienda a costos sustancialmente menores que a través del mercado formal. En realidad, como han evidenciado Fort y Espinoza (2020), la carencia de servicios de servicios e infraestructura adecuados en estas zonas (en donde toma un promedio de 14 años acceder a servicios de agua y saneamiento), generan costos económicos para los hogares que equivalen a su inversión total en el lote. Es decir, terminan desembolsando sumas similares a las que habría demandado acceder a vivienda formal (sin contar con los costos intangibles en términos de salud y calidad de vida). De forma análoga, y si bien no resulta sencillo cuantificarlos, los costos sociales y ambientales que ha supuesto al país privilegiar un modelo de urbanización predominantemente informal probablemente exceden los montos que habría demandado una política de vivienda social que atendiese las necesidades habitacionales de las mayorías.
El elevado impacto suscitado en diversas ciudades peruanas por crisis ambientales como el fenómeno del Niño evidencia los costos sociales de que el crecimiento de las ciudades sin planificación o “improvisación urbana”. La ausencia de planificación urbana supone costos elevados, y probablemente crecientes, para la sociedad peruana y amplios segmentos de sus integrantes.
A la luz de las reflexiones expuestas, considero pertinente finalizar este artículo citando un refrán especialmente adecuado para esta problemática: “lo barato sale caro.”
Bibliografía
Albán Contreras, Luis (2023) Las lluvias de El Niño: avances y retos en la gestión de sus impactos. Revista Ideele (309)
Calderón Cockburn, Julio (2016) La ciudad ilegal: Lima en el siglo XX. Lima: Punto Cardinal.
Espinoza, Álvaro y Fort, Ricardo (2020) Mapeo y tipología de la expansión urbana en el Perú. Lima: Grupo de Análisis para el Desarrollo – GRADE.
Matos Mar, José (1984) Desborde popular y crisis del Estado. Lima: Instituto de Estudios Peruano.
Riofrío, Gustavo (2009) Imágenes y perspectivas del crecimiento urbano de Lima. En Calderón Cockburn, Julio et al (ed): Foro urbano: Los nuevos rostros de la ciudad de Lima, 31-50. Lima: Colegio de Sociólogos del Perú.
Saéz Giraldez, Élia (2015) La ciudad progresiva una lectura de los asentamientos humanos de Lima. Tesis de doctorado en Planeamiento Urbano y Territorial. Universidad Politécnica de Madrid.
Referencias
[1] Un caso llamativo ha sido el de la planificación metropolitana en la propia Lima. Tras expirar el Plan de Desarrollo Metropolitano 1990-2010, pasaron 12 años hasta que se aprobase, en 2022, un nuevo instrumento de planificación, el Plan Metropolitano 2040. Este nuevo instrumento de planificación ha atraído, por demás, fuertes críticas, pues hubo escasa participación de la población y municipalidades distritales en su proceso de elaboración, al tiempo que se cuestionaron los probables conflictos de intereses del alcalde de Lima bajo cuya gestión se aprobó dicho instrumento, Miguel Romero Sotelo (2022-2023), en tanto que este era empresario inmobiliario.
[2] Si bien ha habido algunos casos de urbanización informal “planificada” en el país, entre los cuales el más destacado fue el del distrito de Villa El Salvador, donde el asentamiento se inició en 1971, promovido por el Estado, que dispuso determinados parámetros en relación con los usos del suelo. No obstante, desde la década de 1990 las urbanizaciones informales se han producido sin intervención del Estado, que se ha limitado a regularizar las mismas y proveerlas de servicios básicos a posteriori.
[3] La proporción de residentes en áreas urbanas pasó de 35 a 80% de la población peruana entre los censos de 1940 y 2017, al tiempo que la población del Perú se incrementó de 7 a 31 millones de habitantes durante el mismo período. La urbanización más intensa se produjo entre 1940 y 1993, período en el cual la proporción de la población peruana que residía en ciudades pasó del 35% al 70%.
[4] Si bien a partir de la década de 1930 el Estado peruano ha promovido la construcción de complejos de vivienda social, estos han tenido una cobertura muy limitada y han estado destinados principalmente a segmentos de clase media.
