Entrevista respecto a la sentencia recaída en el expediente 00020-2015-PI/TC que trata la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra diversas disposiciones de la Ley 29622, que modifica la Ley 27785, Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, y amplía las facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional.
Magistrado, por favor, coméntenos cuál es la discusión que se da en el presente caso y lo que señala esta sentencia del Tribunal.
El tema es bastante claro. Hay quienes discutían y consideraban incluso inconstitucional el que la Contraloría pudiera no solamente supervisar el manejo de fondos públicos o la conducta de funcionarios, sino que además pudiera sancionar. Si se seguía esa línea, la Contraloría quedaba sin la competencia para sancionar algunos casos de corrupción.
Lo que ha hecho este Tribunal –porque no había un pronunciamiento previo– es reconocer constitucionalmente la competencia de la Contraloría para ejercer potestad sancionadora. Entonces, ya no hay una discusión sobre si el ejercicio de esta competencia es o no constitucional. La sentencia señala que sí lo es.
Pero el que se le dé una potestad constitucional no significa que esta se pueda ejercer de cualquier manera. Tiene que regirse bajo ciertos parámetros respecto a la misma Constitución, los cuales implican un cabal ejercicio de derechos fundamentales, y un respeto escrupuloso de la competencia propia y de los demás.
Allí es donde surge el problema y la sentencia lo explica bien, y sobre todo en algunos fundamentos de voto que complementan el tenor de la sentencia: no se puede plantear una sanción administrativa (y menos una penal) en función a los llamados tipos genéricos. Para poder sancionar se tienen que cumplir ciertos principios.
El primero es el principio de legalidad. Ello quiere decir que la autoridad competente tiene que dictar la sanción a través de la norma correspondiente. ¿Una sanción se puede poner por reglamento? Claramente no. La sanción se debe señalar por ley; el reglamento lo que puede hacer es complementar aspectos de lo ya previsto en la ley. Si tenemos presente la idea de reserva de ley, resulta evidente que no puede haber un reglamento que regule en detalle y una ley que regule de manera genérica. Si eso pasa, el Tribunal tiene que decir que esa regulación es inconstitucional.
En segundo término, no se pueden plantear situaciones de manera genérica, si no que se tiene que acotar qué comportamientos se consideran sancionables, para poder determinar en qué medida son sancionables. Por eso, muy ligado al principio de legalidad, está la idea de tipicidad. Yo no puedo decir que voy a sancionar administrativamente a funcionarios públicos “por lo que fuera necesario”. Se tiene que especificar el comportamiento que lleva a la sanción. Si eso no está bien especificado, no es que yo no tenga la competencia de sancionar, sino que la estoy ejerciendo bajo parámetros que no son constitucionales.
¿Y por qué se dio el caso de que las sanciones del sistema de control se encontraban especificadas en el Reglamento?
Porque existía una habilitación, en este caso de la Ley aprobada por el Congreso, y que a criterio del Tribunal era una norma no conforme al texto constitucional. ¿Y por qué eso no se ha discutido en otras normas? Porque el Tribunal no se pronuncia de oficio sobre la inconstitucionalidad: todo se presume constitucional hasta que sea planteada y cuestionada su constitucionalidad, y es recién en ese contexto que el Tribunal se pronuncia. Pero en este caso en particular, la posición del Tribunal es muy clara: los reglamentos están para complementar los parámetros de las leyes, y las leyes son las que van a determinar si se puede sancionar o no. Esas leyes van a tener especificaciones claras sobre cuáles son los supuestos de hecho que te pueden justificar una sanción.
No hay pues una intención de quitar competencias a la Contraloría. Hay una intención de que sus competencias se ejerzan conforme a parámetros constitucionales. Porque si no el problema es peor, y se termina deslegitimando las acciones contra la corrupción que se puedan tomar. Si no respetan los parámetros constitucionales, la gente puede cuestionar las actuaciones de Contraloría en materia sancionadora alegando que se le sancionó por una cuestión que no estaba debidamente regulada, por una cuestión abusiva, por una cuestión no específicamente prevista, etc.
¿Cuál es la relevancia de esta sentencia respecto a los procedimientos ya resueltos bajo la norma ahora inconstitucional y los que se encuentran en trámite?
Respecto a los procedimientos ya resueltos la cosa es bastante clara. El artículo 204° de la Constitución te dice que un pronunciamiento emitido a este nivel no tiene efectos retroactivos. La retroactividad benigna está fijada en la Constitución y el Código Procesal Constitucional para casos puntuales, como lo es para el ámbito penal, pero no para el ámbito administrativo sancionador. Por ende, lo que puede pasar es lo mismo que podía pasar antes del pronunciamiento del Tribunal: si alguien no está de acuerdo con lo que se había resuelto Contraloría, lo que va a buscar es que la administración plantee la nulidad de lo resuelto, y si la administración no declara dicha nulidad, se podrá acudir a la vía contencioso administrativa (y eventualmente al amparo) a cuestionar esto.
Entonces, no hay mayor afectación a casos que ya se hayan resuelto. Las resoluciones ya tomadas no son nulas, no se han desactivado pronunciamientos anteriores, porque dichos pronunciamientos fueron emitidos en función de una ley que en ese momento era considerada constitucional. Por lo tanto, de no estar de acuerdo con una resolución mediante la cual me sancionaron, tendré que probar que esa resolución fue nula o no era constitucional, pero ese ya es un procedimiento distinto.
Sobre los pronunciamientos en trámite, estos tampoco se ven perjudicados. Estos pronunciamientos fueron iniciados antes de una declaración de inconstitucionalidad, y por ende, cuando esos parámetros fueron aplicables estaban plenamente vigentes. En todo caso, conviene tener presente cuán no conocida es la lógica entre una norma de alcance general y una de alcance especial. No es el procedimiento administrativo sancionador (PAS) de Contraloría el único procedimiento. Todo lo contrario: hay una serie de instituciones que tienen procedimientos administrativos sancionadores especiales. ¿Y qué ocurre cuando lo especial no existe, no funciona o no puede aplicarse? Se aplica la pauta general. Y existe una pauta general para el funcionamiento de los procedimientos administrativos sancionadores: la regulación prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo General.
Lo que dice la sentencia (y en particular el fundamento de voto de quien les habla) es que las decisiones antes tomadas no se discuten (o en todo caso se discuten por las vías pertinentes que ya existían antes) y no son nulas; y lo que ya está en trámite se tiene que adecuar al trámite de lo vigente, salvo pues, como se le invoca al Congreso, se haga una nueva regulación que (esta vez sí) responda a parámetros constitucionales, donde las cosas estén hechas por ley, y la cuestión reglamentaria sea muy puntual; donde estén debidamente tipificados los comportamientos que hay que sancionar; y donde las sanciones sean de carácter proporcional.
¿Qué cambios normativos van a tener que efectuarse a partir de lo señalado en la sentencia?
La alternativa deseable es perfilar mejor algunos de los aspectos que incluso ya se señalaban en la Ley, e incluir ciertos elementos que incluso ya se habían desarrollado en norma reglamentaria a nivel de ley. Si se quiere poner en la ley orgánica o en otra ley, es una cuestión residual; la pauta es que se ponga en una norma con rango legal.
Acá todos estamos en una lucha contra la corrupción, pero se tiene que hacer bajo los parámetros que la Constitución establece. Todos somos pasibles de reclamar el ejercicio de derechos y nadie puede abusar de sus competencias. Eso es lo que se ha buscado señalar en esta sentencia.
