Abraham Alex Rivas Lombardi
Abogado, Maestro en Derecho Empresarial y profesor universitario
Resumen
El presente artículo busca identificar y poner en el debate jurídico el origen del crecimiento desmesurado del número de partidos políticos, la consecuente fragmentación del espectro político y la dispersión electoral en el Perú, de cara a las elecciones generales de abril de 2026. No pretende ser un estudio jurídico e ideológico-programático sobre las agrupaciones políticas desde la aprobación de la Ley N° 28094, Ley de Partidos Políticos (2004), luego denominada como Ley de Organizaciones Políticas por la Ley N° 30414 (2016), sino establecer el momento en que los requisitos de inscripción de partidos políticos fueron relajados legislativamente, generando un estímulo a la constitución de nuevas organizaciones políticas, que ascienden en la actualidad a 43 agrupaciones aptas para participar en los próximos comicios de 2026.
Introducción
En un Estado de Derecho democrático y social como el Perú, la democracia es la forma de gobierno autosostenible, legítima e idónea para la comunidad política, a fin de garantizar la voluntad popular mayoritaria. Esta democracia se expresa a través de representantes elegidos por ciudadanos, por lo que estamos ante una democracia representativa (Bermúdez, 2013).
El vehículo para acceder a esa representación son los partidos políticos que en el Perú se regulan por la Ley N° 28094, Ley de Partidos Políticos (2004), actualmente denominada Ley de Organizaciones Políticas por la Ley N° 30414 (2016), en consonancia con lo establecido en el artículo 35° de la Constitución Política del Perú (1993) y, por ende, han sido constitucionalizados para expresar el pluralismo político conjuntamente con el resto de las organizaciones políticas, pero con la capacidad exclusiva de proponer candidatos en los procesos electorales generales (Flores, 2013).
Por su parte, Borea (2016) sostiene que los partidos políticos “[…] han sido los instrumentos sociales a través de los cuales se ha organizado la sociedad para participar en el proceso de poder […] su existencia hoy no es discutida en el mundo […]” y agrega que “[…] la materialización de la libertad de la persona en el plano político, si bien puede desenvolverse individualmente, opinando a dando sus pareceres sobre los temas nacionales, alcanza su plenitud en las organizaciones que viabilizan que esas ideas lleguen a plasmarse en decisiones que gobiernen a la comunidad.” (p. 316-317).
Por consiguiente, vista la trascendencia de los partidos políticos en una democracia representativa como la peruana, el presente artículo tiene como objetivo identificar el origen del crecimiento desmesurado del número de partidos políticos, con la consecuente fragmentación del espectro político y la dispersión electoral en la presente década, fenómeno que ha cobrado significativa importancia de cara a las elecciones generales de abril de 2026.
No obstante, es menester advertir que el Perú viene atravesando por una crisis en su sistema de partidos políticos desde principios de los años noventa, tras la desaparición de las grandes fuerzas partidarias con contenido doctrinario-ideológico y programático, reemplazadas por incidentales liderazgos personalistas y/o carismáticos que se extinguieron irremediablemente tras su tránsito por el poder, aun cuando tan complejo fenómeno social y político no es materia de este artículo.
Por ello, no ha sido el propósito realizar un estudio jurídico e ideológico-programático sobre las agrupaciones políticas desde la aprobación de la Ley N° 28094, sino identificar el momento en que los requisitos de inscripción de partidos políticos fueron relajados legislativamente, generando un estímulo a la constitución de nuevas organizaciones electorales, las que ascienden en la actualidad a 43 agrupaciones aptas para participar en los próximos comicios generales, según la fecha límite del 12 de abril de 2025; escenario que ha despertado la preocupación de los ámbitos políticos, académicos y ciudadanos por sus imprevistas consecuencias para nuestra democracia.
El literal b) del artículo 5° de la Ley N° 28094
En la tradición legislativa peruana no existía una norma que regulara a los partidos políticos hasta la aprobación de la Ley N° 28094, más allá de las disposiciones electorales que emitía el Jurado Nacional de Elecciones, por lo que el Congreso de la República decidió aprobar una norma legal que regulara a estas organizaciones precisamente para revertir la crisis de los partidos, tal y como lo señaló la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales en los considerandos de su Dictamen de fecha 02 de junio de 2003, base jurídica de la Ley N° 28094.
Tenemos entonces que el texto original del artículo 5° de la Ley N° 28094, sobre los requisitos para la inscripción de partidos políticos, contenía en su literal b) la exigencia de acompañar la relación de adherentes en número no menor del 1% (uno por ciento) de los ciudadanos que hubieran sufragado en la última elección nacional, lo que garantizaba un importante nivel de participación ciudadana en el proceso de recolección de firmas y adhesión al nuevo partido, ya que en las elecciones de 2001 habían sufragado por encima de los 12 millones de ciudadanos.
Es interesante señalar que este porcentaje no había sido ajeno a la historia electoral reciente del Perú, pues el texto original del artículo 88° de la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones (1997), estableció la regla de la relación de adherentes en número no menor al 4% (cuatro por ciento) del padrón electoral nacional – electores hábiles – para la inscripción de los partidos políticos, que en aquella época significaba presentar medio millón de firmas lo que en la práctica hizo imposible el registro de nuevas organizaciones y paradójicamente ni siquiera el partido de gobierno fue capaz de cumplir con reunir tal número de adherencias, lo que desencadenó en el escándalo de la falsificación de firmas falsas de 1999-2000. Esta norma fue corregida y reducida al 1% (uno por ciento) por las Leyes N° 27369 y N° 27505, de cara a las elecciones de 2001 y este criterio fue recogido en la nueva Ley N° 28094.
Este porcentaje permaneció inmutable hasta el año 2009 cuando la Ley N° 29490 modificó el literal b) y aumentó al 3% (tres por ciento) el número de adherentes. No conocemos el fundamento de dicha modificación ya que no se desarrolla en el Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento de fecha 18 de noviembre de 2008, por el contrario, fue incorporada en el debate con el texto sustitutorio de fecha 21 de octubre de 2009. Empero, se puede colegir que el incremento del porcentaje se sustentaba en el interés del legislador que los nuevos partidos políticos tuvieran auténtica dimensión nacional, por la dificultad que significaba reunir más de 400,000 firmas válidas de adherentes teniendo en cuenta que en las elecciones generales de 2006 habían sufragado más de 14.5 millones de ciudadanos.
Una nueva modificación al literal b) se adoptó por Ley N° 30414 (2016), aprobada por insistencia por el Poder Legislativo y promulgada por el presidente del Congreso – ante la negativa del presidente Ollanta Humala – que elevó la cifra al 4% (cuatro por ciento) del número de ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional. Nuevamente, no encontramos en el Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento de fecha 06 de junio de 2013 el sustento de por qué elevar al 5% (cinco por ciento) el porcentaje de adherentes, valor que fue modificado por la misma Comisión en su Dictamen por la insistencia de fecha 24 de noviembre de 2015, actualizando en 4% el número de adherentes. Este 4% obligaba a los nuevos partidos políticos a reunir más de medio millón firmas válidas de adherentes teniendo en cuenta que en las elecciones generales de 2011 habían sufragado más de 16.5 millones de ciudadanos.
Es de destacar que estas sucesivas modificaciones al literal b) del artículo 5° de la Ley N° 28094, aun cuando no evitaron la fragmentación del espectro electoral sí obraron como contención a la inscripción de más fuerzas políticas. En la siguiente tabla vemos el detalle del número de partidos y listas de candidatos en las tres últimas elecciones generales.
Tabla 1
Perú: Partidos políticos y candidaturas en las tres últimas elecciones generales
| ELECCIONES GENERALES | LISTAS DE CANDIDATOS | PARTIDOS POLÍTICOS |
|---|---|---|
| Abril 2011 | 10 | 21 |
| Abril 2016 | 10 | 26 |
| Abril 2021 | 18 | 23 |
Fuente: Elaboración propia (2025)
El quid del problema: la Ley N° 30995
Entonces se aprueba la Ley N° 30995 (2019) que modifica nuevamente el literal b) del artículo 5° y se exigió una relación de “afiliados” equivalente, como mínimo, al 0,1% de los ciudadanos del padrón aprobado para el último proceso electoral nacional. Según el Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento de fecha 25 de junio de 2019, el fundamento de rebajar drásticamente el número de “afiliados” – que reemplazó al término “adherentes” – fue que mientras el “adherente” apoyaba a la agrupación política pero no tenía ninguna vinculación, ni derechos y obligaciones con el partido. En cambio, la existencia del “afiliado” – según el dictamen – “responde a una exigencia mínima de representación de la organización política toda vez que esos son quienes le deben dar vida dentro y fuera de un proceso electoral atendiendo a los fines y a las funciones que tienen dichas organizaciones en la sociedad como catalizadores de la voluntad ciudadana.” (pp. 61-62).
Vale decir que la pretensión declarada del Congreso era que estos “afiliados” realizaran una participación activa en la vida de los nuevos partidos políticos a diferencia de los denominados “adherentes”. No obstante, no ha sido posible verificar el cumplimiento de este objetivo por la fragilidad fiscalizadora del Registro de Organizaciones Políticas (ROP) del Jurado Nacional de Elecciones, más ocupada en convalidar los requisitos de las solicitudes en trámite; ni tampoco corroborarse por las escasas manifestaciones de la mayoría de los líderes de los partidos políticos con inscripción vigente, respecto de los aspectos críticos que azotan recurrentemente a nuestro país (delincuencia, corrupción, desigualdad, informalidad, deterioro ambiental, entre otros). El silencio de las cabezas de las agrupaciones partidarias ante los problemas nacionales es una mala señal sobre su presencia y funcionamiento.
Tenemos entonces que la Ley N° 30995 redujo ostensiblemente el número de firmas de ciudadanos para inscribir un partido político, del medio millón de firmas de la Ley N° 30414 (2016) a poco más de 22,000 por Ley N° 30995, lo que explica el crecimiento del número de partidos políticos hasta los 43 existentes. A menos firmas mayor posibilidad de reunir las suficientes para cumplir “el sueño del partido propio” y tentar la suerte electoral. Una somera revisión de los órganos de dirección de alguna de las agrupaciones políticas inscritas nos revela que se trata de organizaciones cuasi familiares como sucede con “Perú Moderno”, donde los parientes del líder copan los altos cargos del partido político, conforme la información pública del Registro de Partidos Políticos (ROP) del Jurado Nacional de Elecciones.
Cierto es que por Ley N° 31981 (2024) el actual Congreso incorporó un literal h) al artículo 5° de la Ley N° 28094 y agregó a la relación de “afiliados” del 0.1%, una “[…] relación de adherentes en número no menor del tres por ciento (3%) de los ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional, con la firma y el número del Documento Nacional de Identidad (DNI) de cada uno de éstos […]”, con lo que en la práctica restableció el antiguo requisito de acompañar el 3% de firmas válidas. Es pertinente señalar que en el Dictamen de la Comisión de Constitución y Reglamento de fecha 21 de noviembre de 2023 no se fundamenta del por qué incorporar este literal h) al artículo 5°. Empero, esta modificación no afecta a los 43 partidos ya inscritos o en proceso de inscripción en enero de 2024, los que están expeditos para participar en las elecciones generales de abril de 2026.
Finalmente, hay un detalle relevante a tener presente. A diferencia de las elecciones de 2011 y 2016 donde los partidos políticos concurrieron en alianzas electorales, ya en 2021 el número de candidaturas casi se duplicó (18) en detrimento de las coaliciones electorales que concurrieron a los procesos de 2011 y 2016. Este dato es preocupante ahora que nuestro país cuenta con 43 partidos políticos vigentes, por lo que es real el riesgo de cuando menos una treintena de candidatos presidenciales y listas parlamentarias para el Senado y la Cámara de Diputados para los comicios generales de 2026.
Conclusiones relevantes
- El artículo 5° literal b) de la Ley N° 28094, Ley de Partidos Políticos, luego Ley de Organizaciones Políticas, estableció como requisito un número mínimo de firmas de adherentes al nuevo partido político, que osciló entre el 1% y 4% del número de ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional, conforme lo establecido en las Leyes N° 28094, 29490 y N° 30414.
- La Ley N° 30995 (2019) redujo ostensiblemente el número de firmas de ciudadanos para inscribir un partido político, del 4% del número de ciudadanos (adherentes) que sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional, que estableció la Ley N° 30414 (2016), al 0.1% del padrón aprobado para el último proceso electoral nacional, ahora en calidad de “afiliados”, lo que explica el crecimiento del número de partidos políticos hasta los 43 existentes; pues a menos firmas mayor posibilidad de reunir las suficientes para cumplir “el sueño del partido propio” y tentar la suerte electoral
- Si bien es cierto la Ley N° 31981 (2024) incorporó un literal h) al artículo 5° de la Ley N° 28094 y agregó a la relación de “afiliados” del 0.1%, una relación de adherentes en número no menor del tres por ciento (3%) de los ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones de carácter nacional, esta disposición no afectó a los partidos políticos ya inscritos o en proceso de inscripción, por lo que a la fecha límite del 12 de abril de 2025 tenemos 43 partidos políticos expeditos para participar en los comicios generales de 2026.
Referencias
Archivo Digital de la Legislación del Perú (Congreso de la República). (s.f). Recuperado de: https://www.leyes.congreso.gob.pe/LeyNume_1p.aspx?xEstado=2&xTipoNorma=0&xTipoBusqueda=4&xFechaI=&xFechaF=&xTexto=&xOrden=0&xNormaI=31981&xNormaF=
Borea Odría, A. (2016). Manual de la Constitución. Biblioteca Peruana de Derecho Constitucional.
Congreso de la República (Ed.). (2024). Constitución Política del Perú. Treinta años de vigencia. Fondo Editorial del Congreso del Perú.
Gutiérrez Camacho, W. (Ed.). (2013). La Constitución comentada. Gaceta Jurídica S.A.
Constitución Política del Perú (1993). (2023). Constitución Política del Perú. Recuperado de: https://www.congreso.gob.pe/Docs/constitucion/constitucion/Constitucion-Agosto-2023.pdf
