Astrid Carolina Flores Huamani
Abogada por la PUCP y Maestra en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social por la PUCP, con mención sobresaliente. Especialista en Políticas Públicas III en la Subdirección de Políticas Públicas del Conadis, pre-docente del curso de Investigación Académica en la PUCP e investigadora del Grupo Interdisciplinario de Investigación en Discapacidad de la PUCP. Becaria 2023 del programa Margaret McNamara Education Grants (MMEG).
Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática, en el Perú viven 3 209 261 personas con discapacidad, equivalentes al 10,3% de la población nacional, de las cuales 1 820 304 son mujeres y 1 388 957 son hombres (INEI, 2017, p. 9). En consonancia con la condición de sujetos de derechos, las personas con discapacidad tienen el derecho a participar en espacios de deliberación internacional y nacional.
En ese marco, las personas con discapacidad han participado en la negociación, elaboración y redacción de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (en adelante, CDPD), la Ley N° 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad (en adelante, LGPCD) y la Política Nacional Multisectorial en Discapacidad para el Desarrollo al 2030. En ese sentido, en concordancia con un enfoque de derechos humanos, el reconocimiento de las personas con discapacidad como titulares de derechos requiere garantizar el ejercicio efectivo del derecho a intervenir en las decisiones, políticas y normas que afectan directa o indirectamente su vida, su autonomía y las condiciones para el pleno ejercicio de sus derechos.
En esa línea, la participación activa e informada de las personas con discapacidad en las decisiones públicas constituye un componente esencial para garantizar que dichas decisiones respondan a sus necesidades, expectativas y experiencias. Ello se alinea con el lema “nada sobre nosotros sin nosotros”, que sintetiza la trayectoria histórica del movimiento por los derechos de las personas con discapacidad y la exigencia de intervenir en las deliberaciones estatales. De esta forma, la intervención directa en los procesos de formulación e implementación normativa se afirma como una condición necesaria para asegurar decisiones, políticas públicas y normas pertinentes y efectivamente orientadas al pleno ejercicio de derechos.
Ahora bien, el proceso de consulta es un mecanismo de participación que permite informar, dialogar y recoger la opinión de las personas con discapacidad y de las organizaciones que las representan antes de aprobar normas legislativas o administrativas, así como políticas y programas vinculados a la discapacidad. Este proceso se sustenta en el reconocimiento de la capacidad jurídica de todas las personas para intervenir en la adopción de decisiones, sobre la base de su autonomía y libre determinación (Comité CDPD, 2018, párr.21). Además, exige que las autoridades contacten, consulten y colaboren de manera sistemática, abierta y oportuna con las personas con discapacidad, garantizando que sus opiniones y perspectivas sean consideradas en el análisis y elaboración de los instrumentos normativos.
Por consiguiente, la finalidad del proceso de consulta es asegurar que las decisiones, normas y políticas relacionadas con la discapacidad incorporen de manera sustantiva las preocupaciones, necesidades, prioridades, expectativas y experiencias de las personas con discapacidad (Consejo de Derechos Humanos, 2016, párr. 86). De este modo, se evita que la adopción de medidas públicas se realice sin su participación efectiva y se fortalece la legitimidad del proceso deliberativo. Asimismo, la consulta implica informar de manera clara y oportuna a las personas con discapacidad sobre los resultados y alcances del proceso, respetando los principios de accesibilidad, buena fe, oportunidad y transparencia.
El derecho a la consulta cuenta con reconocimiento expreso tanto a nivel internacional como nacional, lo que refuerza su carácter vinculante. En el ámbito internacional, la CDPD establece en su artículo 4, inciso 3, que los Estados deben consultar y colaborar activamente con las personas con discapacidad y sus organizaciones en la elaboración y aplicación de legislación y políticas relacionadas con la discapacidad (Naciones Unidas, 2006). Igualmente, el artículo 33 de la misma Convención dispone su participación plena en los procesos de seguimiento de cumplimiento de la CDPD (Naciones Unidas, 2006). Esta regulación se complementa con el artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y otros instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos.
En el ámbito nacional, el artículo 14 de la LGPCD establece la obligación que las autoridades realicen consultas antes de adoptar normas, políticas o programas vinculados a la discapacidad, garantizando que estos procesos se desarrollen conforme a los principios de accesibilidad, buena fe, oportunidad y transparencia (Poder Legislativo, 2012). El desarrollo operativo de este derecho se encuentra en la Directiva Nº D000002-2021-CONADIS-PRE, Directiva que establece las pautas para el desarrollo de procesos de consulta a las personas con discapacidad (en adelante, Directiva de Consulta), aprobada mediante la Resolución de Presidencia Nº D000040-2021-CONADIS-PRE. Así como en los artículos 28.5 y 29.6 del Decreto Supremo Nº 023-2025-PCM, que incorporan la obligación que las entidades públicas apliquen la citada Directiva y aseguren que los procesos de consulta se realicen con medidas de accesibilidad y con el otorgamiento de ajustes razonables.
La Directiva de Consulta establece un proceso compuesto por cinco etapas orientadas a garantizar la participación efectiva de las personas con discapacidad en la elaboración de propuestas normativas: preparatoria, informativa, recojo de aportes, evaluativa y comunicación de resultados.
La etapa preparatoria, consiste en la planificación integral del proceso de consulta. Es decir, se elabora el Plan de Consulta y se desarrollan diversas acciones orientadas a asegurar las condiciones necesarias para un proceso participativo accesible y ordenado. En esta fase se identifica a la población con discapacidad potencialmente impactada por la propuesta normativa y se determinan los canales más adecuados para la etapa informativa y de recojo de aportes (Conadis, 2021, párr.7.5.1). Asimismo, se identifican aliados estratégicos que puedan facilitar la convocatoria y participación, y se diseñan materiales de comunicación accesibles y apropiados para distintos tipos de discapacidad. La etapa incluye, además, coordinaciones logísticas como el registro de inscripción de participantes, la preparación de presentaciones y otros materiales de apoyo.
Posteriormente, inicia la etapa informativa, cuyo propósito es difundir, explicar y absolver consultas sobre el contenido de la propuesta normativa. Esta etapa se activa con la prepublicación de la propuesta en el Diario Oficial El Peruano, en el portal institucional correspondiente y en la Plataforma de Proyectos en Consulta del Conadis. Durante su desarrollo se llevan a cabo sesiones informativas en modalidad virtual, presencial o mixta, en las que se exponen los alcances de la propuesta y se atienden dudas de la ciudadanía. La Directiva dispone, además, que la etapa informativa y la de recolección de aportes tengan un plazo conjunto no menor de 30 días hábiles, a fin de asegurar un tiempo razonable para la comprensión de la propuesta normativa (Conadis, 2021, párr.7.4).
La etapa de recojo de aportes es el núcleo del proceso de consulta. En ella se recogen las preocupaciones, necesidades, expectativas y experiencias de las personas con discapacidad, así como de las organizaciones que las representan respecto de la propuesta normativa. Para ello, la entidad responsable debe garantizar la claridad de los canales habilitados, entre ellos la mesa de partes virtual o los formularios establecidos. Asimismo, se desarrollan sesiones de recojo de aportes en modalidad virtual, presencial o mixta, con el apoyo de la Matriz de Sistematización de Aportes, instrumento que permite ordenar y comprender las contribuciones recibidas. Las sesiones deben programarse al menos 7 días hábiles después de culminada la etapa informativa, a fin de otorgar un plazo adecuado para que la ciudadanía procese la información previamente difundida (Conadis, 2021, párr.7.7.3). Esta etapa se orienta a comprender el sentido de los aportes y a promover un intercambio con sociedad civil, que permita recoger adecuadamente las diversas perspectivas.
Concluida la etapa de recojo de aportes, se desarrolla la etapa evaluativa, en la cual la entidad pública analiza los aportes recibidos y determina si se acoge, se acoge parcialmente o no se acoge, según corresponda. Para ello se aplican criterios de viabilidad legal, aceptación social, efectividad y viabilidad administrativa, pudiendo añadirse otros si el proceso lo requiere (Conadis, 2021, párr.7.8.2). Durante esta fase se utiliza la Matriz de Evaluación de Aportes, que permite motivar las decisiones adoptadas. Al finalizar la evaluación, la entidad elabora un informe del proceso de consulta que detalla las actividades realizadas, los resultados obtenidos y la valoración de los aportes (Conadis, 2021, párr.7.8.4). Esta etapa refleja el grado de congruencia y buena fe con el que se condujo el proceso, en la medida en que evidencia si hubo una comprensión adecuada o insuficiente de las contribuciones planteadas por las personas con discapacidad.
Finalmente, la etapa de comunicación de resultados tiene por objeto presentar públicamente los hallazgos de la evaluación y difundir la nueva versión de la propuesta normativa. Esta etapa se inicia con la publicación del informe de consulta en la Plataforma de Consulta del Conadis y continúa con la realización obligatoria de sesiones de comunicación de resultados. Dichas sesiones constituyen un espacio de diálogo en el que las personas con discapacidad y sus organizaciones pueden formular observaciones finales o plantear comentarios adicionales. La convocatoria a estas sesiones debe efectuarse, como mínimo, 7 días después de la publicación del informe, con el fin de permitir un examen adecuado del documento (Conadis, 2021, párr.7.9.2). A través de esta última fase se asegura la transparencia del proceso y se refuerza la rendición de cuentas respecto de la manera en que los aportes fueron considerados.
De manera específica las etapas informativas, recojo de aportes y comunicación de resultados, en cumplimiento del principio de accesibilidad, deben incluir medidas como la provisión de intérpretes de lengua de señas peruana, materiales en braille, subtitulado y otros mecanismos pertinentes. Asimismo, deben aplicar ajustes razonables, tales como la elaboración de resúmenes de la información y la adaptación de la forma de comunicación durante las sesiones, con el fin de garantizar la participación efectiva de todas las personas con discapacidad.
Hasta la fecha, la Dirección de Políticas, Seguimiento y Generación de Evidencia del Conadis ha facilitado seis procesos de consulta, en cumplimiento con el artículo 36 del ROF del Conadis, los cuales se enlistan a continuación: i) Proyecto de Estrategia para la adecuada implementación del sistema de apoyos y salvaguardias para el ejercicio de la capacidad jurídica de las personas con discapacidad; ii) Proyecto de Estrategia de Desinstitucionalización de servicio de protección social para personas con discapacidad en situación de vulnerabilidad; iii) Proyecto de Estrategia para la implementación de intervenciones orientadas a la atención de las personas autistas; iv) Proyecto de modificación del Reglamento de la Ley General de la Persona con Discapacidad, para implementar el sistema braille en servicios de restauración y servicios turísticos a nivel nacional y para asegurar la efectiva prestación de cuidados y servicios de asistencia personal en favor de las personas con discapacidad; v) Proyecto de Reglamento de la Ley N° 31781, Ley que fortalece la atención de personas adultas mayores con discapacidad; vi) Proyecto de directiva que regula el procedimiento para la elección de las/los miembros de la Comisión Consultiva del Consejo Nacional para la Integración de la persona con discapacidad – CONADIS (Conadis, 2025).
Por otra parte, la misma Dirección ha supervisado dos procesos adicionales facilitados por el Ministerio de Relaciones Exteriores y la PCM, respectivamente: i) Proyecto de Reglamento de la Ley N° 31821, Ley que incorpora dentro de las funciones notariales de los funcionarios consulares la designación de personas de apoyo para la persona adulta mayor y/o persona con discapacidad que resida en el exterior; y ii) el Proyecto de Lineamiento para el diseño y desarrollo de servicios o plataformas digitales accesibles para personas con discapacidad en las entidades de la administración pública (Conadis, 2025).
A partir de lo expuesto, el trabajo articulado con la sociedad civil constituye un elemento fundamental para fortalecer el derecho a la consulta. Sin embargo, históricamente, la discriminación ha llevado a que muchas personas con discapacidad perciban que sus opiniones carecen de valor, mientras que la falta de resultados concretos tras participar en espacios de consulta genera desconfianza y desmotivación particularmente en las regiones del Perú.
Frente a este escenario, las personas con discapacidad deben exigir el respeto pleno del derecho de consulta, organizarse activamente para defender sus derechos como colectivo fuerte. El proceso de consulta se configura como una herramienta de transformación social que promueve el empoderamiento y la capacidad de acción de las personas con discapacidad. La integración de sus organizaciones en todas las instancias de adopción de decisiones no solo refuerza su capacidad para negociar y defender derechos, sino que también fortalece su posición colectiva, permite expresar sus opiniones de manera más firme y contribuye a la materialización de sus aspiraciones (Comité CDPD, 2018, párr. 33). Escuchar activamente a las personas con discapacidad resulta, en consecuencia, indispensable para garantizar que las decisiones reflejen sus necesidades, expectativas y experiencias.
Referencias
CONADIS. (2021). Directiva Nº D000002-2021-CONADIS-PRE, Directiva que establece las pautas para el desarrollo de procesos de consulta a las personas con discapacidad [Resolución de Presidencia N.° D000040-2021-CONADIS-PRE]. CONADIS.
Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad. (2018). Observación general núm. 7 (2018) sobre la participación de las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan, en la aplicación y el seguimiento de la Convención (CRPD/C/GC/7). Naciones Unidas.
Consejo de Derechos Humanos. (2016). Informe de la Relatora Especial sobre los derechos de las personas con discapacidad. Promoción y protección de todos los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo (A/HRC/31/62). Naciones Unidas.
Instituto Nacional de Estadística e Informática. (2017). Perfil sociodemográfico de la población con discapacidad. INEI.
Naciones Unidas. (2006). Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
Poder Legislativo. (2012). Ley N° 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad. Diario Oficial El Peruano.
Presidencia del Consejo de Ministros. (2025). Decreto Supremo N° 023-2025-PCM, Decreto Supremo que aprueba el reglamento del Decreto Legislativo N° 1565, Decreto Legislativo que aprueba la Ley General de mejora de la calidad regulatoria. Diario Oficial El Peruano.
