Alonso Cassalli Valdez
Abogado graduado de la Pontificia Universidad Católica del Perú, desempeña el rol de Secretario Arbitral en el Centro de Análisis y Resolución de Conflictos (CARC). Posee experiencias en contribuciones significativas en el ámbito del derecho administrativo y el arbitraje, incluyendo roles anteriores en el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA).
La reciente entrada en vigencia de la Ley N° 32069, Ley General de Contrataciones Públicas (LGCP), junto con su Reglamento, aprobado con el Decreto Supremo N° 009-2025-EF, ha generado un cambio importante en la forma en que el Estado peruano viene gestionando sus contratos. El cambio de denominación de Junta de Resolución de Disputas a Junta de Prevención y Resolución de Disputas (JPRD) no es solamente una alteración semántica o una manera más adornada de llamar a dicho mecanismo de solución de controversias; por el contrario, representa la consolidación normativa de un modelo que busca actuar antes de que el conflicto se haya generado, en vez de reaccionar cuando ya ocurrió.
Por muchos años, el sistema de contratación pública en el país funcionó bajo la lógica de la corrección posterior, ya que se intervenía luego de que hayan surgido los problemas. La JRD nació como una respuesta a dicha realidad: actuaba cuando la controversia, en su mayoría de carácter técnico —como por temas de metrados, plazos, adicionales o valorizaciones—, ya se había configurado. No obstante, esta manera reactiva de actuar no ha sido suficiente para atender la creciente conflictividad de los proyectos de infraestructura.
Es en este contexto descrito que la LGCP busca redefinir la esencia misma de la Junta, incorporando de manera expresa la prevención como la base o eje de la actuación de las Juntas. Lo que la Ley busca es transformar la manera en que las entidades, los contratistas y los adjudicadores entienden su rol dentro de la ejecución del contrato. En pocas palabras, se busca pasar de un modelo resolutivo de conflictos a uno de gestión preventiva, con orientación a garantizar la continuidad, la eficiencia y el valor público de cada obra o servicio, según corresponda.
Pero ¿cuál es el sentido de la prevención? Conforme al nuevo marco normativo, no se trata solamente de una simple aspiración, sino más bien de una función que se puede verificar, medir y documentar. Es importante tener en cuenta que el art. 6 de la LGCP incorpora la gestión de riesgos como principio transversal de la contratación pública y que el literal e) del art. 7 reconoce la labor de los adjudicadores dentro del sistema de controversias del Estado y, por lo tanto, los excluye del régimen general de contratación pública. Dicha exclusión permite que su designación y contratación se rijan por un procedimiento especial, garantizando de ese modo su instalación antes del inicio del plazo contractual, conforme a lo establecido en el art. 208 del Reglamento, lo que a su vez genera que la JPRD adquiera una dimensión operativa real, ya que se constituye desde el inicio para anticipar y gestionar riesgos antes de que se vuelvan conflictos.
Estas disposiciones cambian el punto de partida de la intervención. Usando un símil cinematográfico, la JPRD se vuelve un actor principal desde el inicio de la película —que acompaña de manera técnica y preventiva— y deja de ser un actor que aparece in media res, cuando el conflicto ya se generó. Es decir, la prevención se vuelve operativa al estar integrada a la gestión contractual desde el día uno.
Desde el punto de vista del Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas Eficientes (OECE), la lógica detrás de este cambio radica en que la prevención se convierta en un proceso susceptible de verificación y medición objetiva. En atención a ello, la Directiva N° 002-2025-OECE-CD determina herramientas específicas: la elaboración y seguimiento de la matriz de riesgos, las reuniones periódicas, el seguimiento del cuaderno de obra digital y la asistencia en la evaluación de ampliaciones o modificaciones contractuales. En suma, nos encontramos frente a un modelo que promueve la gestión contractual basada en la colaboración constante entre las partes, con el enfoque de alcanzar el resultado que requiere el interés público.
Desde un enfoque práctico, nos encontramos ante un nuevo modelo de gestión de los contratos con el Estado. La JPRD empieza a desligarse cada vez más del modelo arbitral con el que se le venía asimilando y se acerca más al instrumento técnico de apoyo en la toma de decisiones que siempre aspiró a ser. Su función es más que resolver controversias: asegura que los contratos se ejecuten conforme a los principios y enfoques establecidos en los artículos 6 y 7 de la LGCP.
Otro aspecto que debe rescatarse es que, de acuerdo con el Reglamento de la LGCP, la prevención ya no depende de la voluntad de las partes: las actuaciones preventivas y resolutivas se integran a los instrumentos de seguimiento del contrato —cuaderno de obra digital, informes de supervisión y reportes de avance—. De esta manera, se convierten en obligaciones medibles y verificables.
Este enfoque con mayor énfasis en la prevención se alinea directamente con los estándares internacionales promovidos por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD), que resalta la importancia de los sistemas de compras públicas basados en evidencia y gestión de riesgos. Asimismo, la Red Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG) ha señalado que anticipar los riesgos de corrupción mediante análisis de datos contribuye a prevenir conflictos y fortalecer la confianza en las instituciones. Todo ello confirma que el Perú ha dado un paso más allá de la sola actualización normativa y está avanzando hacia una plena alineación con los estándares globales en contrataciones públicas.
Desde una perspectiva funcional, este nuevo enfoque aporta beneficios concretos. La intervención temprana de la JPRD permite identificar y mitigar riesgos antes de que estos se conviertan en controversias, evitando así los altos costos que suelen generar los arbitrajes o las paralizaciones de obra. A su vez, fomenta una comunicación más fluida entre las partes y refuerza la predictibilidad del contrato, generando un entorno de mayor confianza. En ese sentido, la prevención no elimina el conflicto, pero sí lo gestiona desde el inicio, cuando aún es posible corregir desvíos sin comprometer ni el plazo ni el presupuesto del proyecto.
Adicionalmente, este cambio contiene una dimensión económica: la prevención evita la multiplicación de controversias, lo que contribuye directamente a la eficiencia del gasto público. Esto ha sido resaltado por la Contraloría General de la República (2023), al dejar en claro que más del 30% de las obras públicas con controversias ventilándose en sede arbitral presentan deficiencias de gestión contractual originadas en la falta de comunicación oportuna entre las partes. Esto irá cambiando conforme se cuente con más JPRDs instaladas desde el inicio, ya que se encargarán de transformar la falta de comunicación en un diálogo constante, técnico y estructurado.
Se debe agregar que la prevención no es solo una herramienta de eficiencia, ya que además es una política de integridad. Bien señala la OCDE (2017) que los sistemas de contratación pública deben reducir los espacios no controlados de discrecionalidad, de modo que se promuevan decisiones basadas en evidencia. En nuestro caso, la gestión preventiva documenta cada decisión importante, reduce la asimetría de información y deja constancia de los criterios adoptados, lo que permite que la Contraloría ejerza su control concurrente de manera adecuada.
Asimismo, la RICG (2017) destaca que prevenir los riesgos de corrupción en la contratación pública requiere identificar a tiempo los patrones que se salen de lo normal y que puedan afectarla. Al incorporar la gestión de riesgos dentro de los contratos y establecer un canal de diálogo permanente entre las partes, la JPRD se consolida como un espacio donde la transparencia y la rendición de cuentas dejan de ser principios abstractos para transformarse en prácticas reales.
Ahora bien, es necesario tener en cuenta que, a pesar de los avances, el principal reto radica en convertir la norma en práctica cotidiana. Una nueva norma no cambiará la cultura organizacional del sector público peruano; se requiere formación continua, liderazgo técnico y compromiso institucional. Muchos funcionarios aún asocian la prevención con una carga adicional o la toman como un requisito formal, sin advertir que, en realidad, constituye una herramienta de gestión que los protege de la improvisación y el conflicto. Por otro lado, muchos contratistas aún ven con recelo a la JPRD, como si se tratara de un tribunal arbitral encubierto. Con tiempo, resultados y confianza, se podrán superar estas visiones negativas.
Los centros de arbitraje y de administración de JPRD tienen un rol fundamental en esta transición. No deben asegurar solamente la calidad técnica de los adjudicadores, sino también promover espacios de capacitación y difusión con la finalidad de fortalecer la comprensión del nuevo modelo. En ese sentido, es de suma importancia publicar contenido como guías, reportes y boletines especializados, a fin de contribuir a consolidar una comunidad técnica capaz de sostener el cambio más allá del texto normativo.
Reflexión final desde la práctica comercial
Después de algunos años administrando Juntas de Resolución de Disputas y ahora Juntas de Prevención y Resolución de Disputas, puedo afirmar que la prevención no es una tarea abstracta o de poca importancia. Esta implica un seguimiento y comunicación constante. He visto cómo una reunión oportuna ha evitado semanas de conflicto y cómo una validación técnica temprana impide que una discrepancia escale en un arbitraje. El diálogo y el ejercicio de las habilidades blandas realmente funcionan. Por eso considero que la JPRD representa una de las innovaciones más relevantes de los últimos años en el marco de las contrataciones del Estado.
Por todo ello, considero que la clave la encontramos en la institucionalización de la prevención como cultura pública. No es suficiente contar con una norma nueva ni con instalar la JPRD: se debe medir la prevención, gestionarla y rendir cuentas sobre la misma. Si se logra que cada contrato con el Estado integre de manera efectiva la función preventiva, habremos dado un salto cualitativo en eficiencia, transparencia y valor público. Este es, en resumen, el cambio de paradigma que la ley y el reglamento proponen y que, desde la práctica, se debe consolidar.
Referencias:
Contraloría General de la República del Perú. (2023)- Análisis de la contratación
publica en el Perú (2018-2022): Una mirada desde el control gubernamental. Recuperado de: https://aulavirtualcfc.pge.gob.pe
Decreto Supremo N°009-2025-EF. (2025, 22 de enero). Reglamento de la Ley General
de Contrataciones Públicas. Diario Oficial El Peruano.
Ley N°32069. (2025, 22 de julio). Ley General de Contrataciones Públicas. Diario
Oficial El Peruano.
Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas Eficientes (OECE). (2025).
Directiva N°002-2025-OECE-CD: Lineamientos para la aplicación de las Juntas de Prevención y Resolución de Disputas. Lima: OECE. Recuperado de https://www.oecp.gob.pe
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). (2017). La
contratación pública en el Perú. Recuperado de https://www.oecd.org
Red Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG). (2021). Guía para la
identificación de riesgos de corrupción en contratación pública utilizando la ciencia de datos. Recuperado de https://ricg.org
