Tommaso Palamone

Abogado colegiado en Italia. Se graduó en Derecho en la Università degli Studi di Salerno y realizó su formación práctica en el Tribunal de Salerno – I Sección Penal, como auxiliar del juez. Ha ejercido la abogacía en los campos del derecho civil y penal. Asimismo, se desempeñó como cooperante en el área de Justicia Constitucional y Pueblos Indígenas del Instituto de Defensa Legal (IDL)

Resumen: Este trabajo ofrece un análisis comparado de los modelos de gestión de áreas naturales protegidas (ANP) en Australia y Nueva Zelanda, con especial atención al papel de los pueblos indígenas en la gobernanza de los territorios ancestrales. A partir del estudio de casos emblemáticos —como el Booderee National Park y la Dhimurru Indigenous Protected Area en Australia, así como la reserva de Takapourewa y el Te Urewera en Nueva Zelanda— se examinan los marcos jurídicos, los instrumentos de cogestión y las formas emergentes de soberanía indígena. El análisis pone de relieve tanto los avances normativos orientados a la reconciliación postcolonial como las tensiones persistentes entre los modelos estatales de conservación y las cosmovisiones indígenas. En particular, se subraya cómo la atribución de personalidad jurídica a elementos naturales representa una nueva frontera en la integración entre derechos indígenas y protección ambiental, aunque no exenta de desafíos operativos y simbólicos.

Australia

1. Introducción.

No resulta sencillo enmarcar la experiencia australiana en materia de cogestión de áreas naturales protegidas dentro de esquemas jurídicos uniformes. De hecho, los modelos adoptados a lo largo del tiempo han sido sumamente diversos. Ello obedece a varios factores. En primer lugar, la existencia de distintos gobiernos territoriales ha conllevado lógicamente la adopción de soluciones legislativas heterogéneas. En segundo lugar, una diferencia importante depende de la situación jurídica en la que se encuentra la tierra sobre la cual el Estado pretende establecer un área protegida, y en particular si dicha tierra ya ha sido asignada en propiedad a los “traditional owners” (es decir, las comunidades aborígenes) o no.

En concreto, ha sucedido con frecuencia que se hayan creado áreas naturales protegidas en territorios tradicionalmente ocupados por pueblos aborígenes, sin que estos últimos contaran con título de propiedad alguno sobre dichas tierras. La solución adoptada por las autoridades, en diversos casos, fue la del leaseback co-management model. En sustancia, la autoridad estatal —en respuesta a las demandas de los pueblos originarios— mediante instrumentos legislativos específicos, devolvía en propiedad el parque natural ya establecido a las comunidades aborígenes, a condición de que estas aceptaran posteriormente ceder en arrendamiento el parque al gobierno, a fin de que pudiera ser cogestionado por ambas partes. Un ejemplo destacado de este modelo es el Booderee National Park, cuyas circunstancias serán analizadas más adelante.

Más recientemente, ha surgido otro modelo exitoso como solución para los casos en los que el Estado tiene interés en declarar un área protegida sobre un territorio ya transferido en propiedad a comunidades aborígenes, lo que ha llevado a la creación de las denominadas Indigenous Protected Areas (IPAs). En términos de gestión de estas áreas protegidas, cabe subrayar que más que un modelo de cogestión parece tratarse de un verdadero instrumento de gestión unilateral por parte de las comunidades aborígenes.

1.1. El leaseback co-management model y el ejemplo del Booderee National Park.

El Booderee National Park, en su configuración actual, se extiende sobre una superficie de aproximadamente 6.300 hectáreas, incluyendo una amplia variedad de paisajes entre océano, costa, bosques, lagos y brezales, razón por la cual se considera uno de los territorios con mayor biodiversidad del país.

La presencia de aborígenes en la zona está atestiguada por más de 100 sitios arqueológicos, algunos datados en unos 20.000 años, mientras que una ocupación permanente puede remontarse con certeza a unos 6.000 años atrás. La llegada de los colonizadores europeos provocó una drástica reducción del número de aborígenes Koori, quienes fueron marginados y desposeídos de sus tierras. Las reservas indígenas creadas hacia finales del siglo XIX también sufrieron presiones significativas, siendo frecuentemente reducidas o incluso revocadas debido a la creciente demanda de tierras costeras por parte de los colonos europeos.

La historia más reciente del área se caracteriza por relaciones conflictivas entre las autoridades estatales y las comunidades nativas. Al término de la turbulenta época colonial, un grupo de aborígenes se asentó en la zona de Wreck Bay, fundando una comunidad que fue formalizada como reserva aborigen en 1954. Posteriormente se abrió un periodo de conflicto cuando, en 1971, se estableció la Jervis Bay Nature Reserve, lo que supuso una drástica reducción del territorio de la reserva aborigen. En respuesta, los nativos organizaron actos de protesta, bloqueando una carretera de acceso a sitios turísticos.

Tras largas negociaciones, el gobierno promulgó la Aboriginal Land Grant (Jervis Bay Territory) Act 1986 (ALGA), mediante la cual se otorgaron 403 hectáreas al Wreck Bay Aboriginal Community Council, entidad representativa de la comunidad nativa de Wreck Bay.

El verdadero punto de inflexión llegó en 1992, año en que la reserva natural fue declarada parque nacional y se ofrecieron dos puestos en el consejo directivo del parque a representantes de la comunidad. Después de nuevas negociaciones, mediante un acuerdo especial entre la comunidad y el gobierno, se promulgó la Aboriginal Land Grant and Management (Jervis Bay Territory) Legislation Amendment Act 1995, a través de la cual se implementó el mencionado leaseback co-management model. En sustancia, todo el parque fue transferido al Wreck Bay Aboriginal Community Council, el cual a su vez lo arrendó al Gobierno.

Finalmente, en 1998, el parque fue renombrado como Booderee National Park, utilizando una expresión en lengua aborigen que significa “bahía de la abundancia”.

En la actualidad, el parque está cogestionado por la comunidad aborigen y Parks Australia, la agencia gubernamental encargada de gestionar las áreas protegidas del Commonwealth, en virtud del Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999 (EPBC Act).

Hoy en día, la población nativa continúa habitando las tierras que se encuentran dentro del área protegida, desarrollando actividades tradicionales de caza, pesca y recolección, en un territorio que también alberga numerosos sitios sagrados.^[1]

A partir del análisis del Aboriginal Land Grant (Jervis Bay Territory) Act 1986 (en adelante, ALGA), es posible extraer información relevante respecto al funcionamiento específico del modelo de cogestión del parque instituido por dicha ley.

1.2. El Wreck Bay Aboriginal Community Council y el acuerdo de lease-back.

Con el ALGA se instituyó el Wreck Bay Aboriginal Community Council, una corporación que representa a la comunidad aborigen de Wreck Bay. En primer lugar, esta corporación actúa en interés de la comunidad en el ejercicio de los poderes que ostenta como propietaria de la “tierra aborigen” (ALGA, sección 6). Conforme a los fines establecidos por la ley fundacional, el Concilio tiene la facultad de contratar personal, administrar bienes inmuebles y celebrar contratos (ALGA, sección 7). En el ejercicio de sus poderes en beneficio de la comunidad, la ley dispone que el Concilio debe tener en cuenta la protección del medio ambiente (ALGA, sección 47). Este diseño normativo representa, al menos en teoría, un buen punto de equilibrio entre los intereses comunitarios y la protección ambiental.

Cabe además destacar que, al momento del acuerdo, la comunidad no poseía ningún título de propiedad sobre sus tierras tradicionales, razón por la cual el ALGA fue fundamental para el encuadre jurídico de la cuestión. Así, 403 hectáreas adyacentes a la entonces reserva natural fueron declaradas “tierra aborigen” (ALGA, sección 8). De la lectura del cuerpo normativo se desprende que la comunidad posee un título comunal sobre las tierras asignadas, con derecho exclusivo de uso sobre las mismas, con excepción de los minerales del subsuelo (ALGA, sección 14) y del uso de las tierras ya ocupadas por el Gobierno o sus agencias (ALGA, sección 13). Otras limitaciones pueden encontrarse en el carácter inalienable de la tierra, mientras que los contratos de arrendamiento o licencias de uso —sea para fines domésticos o empresariales— sólo pueden ser celebrados con aprobación ministerial cuando la contraparte contractual no sea miembro del Concilio (ALGA, sección 38).

Una modificación significativa en materia de derechos territoriales de la comunidad se produjo en 1995, cuando una enmienda al ALGA permitió al Estado declarar toda la reserva natural (desde entonces, parque nacional) como “tierra aborigen”. Se siguió así el mismo esquema: la totalidad del territorio fue transferida a la comunidad aborigen, representada por el Concilio, el cual a su vez arrendó el parque al director del parque nacional por un período de 99 años.

Con el objetivo de reforzar la posición del Concilio — y por ende, de toda la comunidad aborigen — se estableció que toda modificación legislativa incompatible con el contrato de arrendamiento, el plan de gestión, los derechos del Concilio o que, en cualquier caso, perjudique los derechos comunitarios sobre la propiedad, uso, administración, ocupación o control del parque, facultaría al Concilio para revocar la concesión en arrendamiento al Estado.

Una cláusula garantiza además el derecho de los miembros de la comunidad a ingresar al parque y “usar u ocupar” el mismo conforme a sus tradiciones, para fines religiosos o ceremoniales. Las únicas limitaciones posibles son las “restricciones razonables” impuestas por el plan de gestión.^[2]

El Director del parque, como contraparte contractual del arrendamiento, también tiene una serie de obligaciones dirigidas a proteger o favorecer a la comunidad aborigen de Wreck Bay. En particular, tiene la obligación de promover y proteger las tradiciones aborígenes; proveer los recursos necesarios para facilitar la participación de la comunidad en la gestión del parque, por ejemplo mediante programas de capacitación; emplear al mayor número posible de miembros comunitarios en la prestación de servicios del parque; otorgar prioridad al Concilio en la celebración de contratos para la provisión de servicios del parque; y fomentar iniciativas económicas indígenas basadas en sus técnicas tradicionales.^[3]

1.3. La cogestión del Booderee National Park.

A nivel normativo, las condiciones generales de la cogestión se encuentran establecidas en el Environment Protection and Biodiversity Conservation Act 1999 (en adelante, EPBC Act). Según dicha ley, si la comunidad indígena implicada da su consentimiento, debe crearse un consejo directivo, el cual no podrá ser disuelto sin el consentimiento de la misma. Los miembros del consejo deben ser en su mayoría indígenas, designados por los propietarios tradicionales de la tierra (EPBC, sección 377). El consejo está compuesto también por un científico y un representante del sector turístico. El objetivo del consejo es asistir al Director en la gestión del parque, con la finalidad de encontrar un equilibrio entre los intereses de la comunidad indígena, la necesidad de protección del medio ambiente y los intereses públicos generales.

Una herramienta esencial para la gestión conjunta del parque es el plan de manejo. El EPBC establece normas destinadas a garantizar los objetivos fundamentales de la cogestión, es decir, asegurar tanto las necesidades de los aborígenes como los requerimientos de conservación del medio ambiente. El plan tiene una duración de 10 años y es elaborado conjuntamente por el Consejo directivo y el Director del parque, con eventuales conflictos resueltos por el Ministro del Medio Ambiente (EPBC, sección 368). La ley establece que la elaboración del plan debe tener en cuenta siempre los intereses de las comunidades indígenas presentes en el territorio (EPBC, sección 368). Una vez redactado el plan y resueltas las controversias, este debe ser firmado por el Ministro y sometido a las cámaras del parlamento, las cuales tienen la facultad de rechazarlo (EPBC, secciones 370 y 371).

Conforme a la normativa general, el Director del parque tiene la obligación de hacer efectivo y ejecutar el plan de gestión (EPBC, sección 367). En el caso específico del Booderee National Park, los dos últimos planes de manejo no han logrado establecer con claridad la división de competencias entre el Director y el Consejo directivo. Esta crítica también fue destacada en la última evaluación independiente del plan de manejo 2015–2025, en la que se señala que persisten problemas estructurales graves de gobernanza que generan tensiones entre el Consejo directivo, el Wreck Bay Aboriginal Community Council, el Director de Parques Nacionales y el personal de Parks Australia. Existe una “falta de claridad suficiente” en los roles y responsabilidades entre los actores implicados. Por lo tanto, continúa la evaluación, “Se necesita una revisión de gobernanza, completa e independiente, para fortalecer y acelerar una cogestión efectiva”.^[4]

En todo caso, si el Consejo comunitario considera que el Director está actuando en contradicción con el plan de manejo, puede someter la cuestión al Ministro del Medio Ambiente. Este último desempeña también un rol relevante en la evaluación y aprobación de actividades previstas en el plan de gestión que puedan tener un impacto ambiental significativo.

En cuanto a las prácticas de gestión del parque, se desprende que la flora, fauna, patrimonio cultural y medioambiente del parque están protegidos mediante las mejores prácticas aplicadas a nivel internacional. Las prácticas ancestrales indígenas se aplicarán en la medida en que alcancen dicho “estándar” cualitativo.^[5] En la práctica, no se reportan tensiones significativas entre las prácticas ancestrales indígenas y las exigencias conservacionistas del Estado.

No obstante, el EPBC regula específicamente las excepciones a la protección ambiental que benefician a los propietarios tradicionales de la tierra. Por ejemplo, se establece que, en las reservas nacionales, los aborígenes pueden realizar actividades de caza y recolección con fines no comerciales (EPBC, secciones 359A y 354). Además, se prevén una serie de excepciones a infracciones y delitos establecidos por la normativa, extensibles a todos los miembros de la comunidad indígena, tales como la posesión de instrumentos de caza, el acampar fuera de las zonas habilitadas o el uso de vehículos. Resulta interesante observar que la excepción al porte de instrumentos de caza no se limita únicamente a armas tradicionales, sino que también incluye herramientas modernas. Ello se debe al enfoque adoptado por el aparato estatal, el cual, desde el precedente Yanner v Eaton, ha considerado que, para determinar si una actividad de caza puede calificarse como tradicional, la atención debe centrarse más en los fines que en los métodos utilizados.

Sin embargo, existen cuestiones aún sin resolver. Por ejemplo, los nativos de Wreck Bay dependen tradicionalmente de los recursos marinos, entre ellos ciertos moluscos cuya recolección está teóricamente prohibida incluso para ellos, dado que la fauna marina se encuentra regulada por otra normativa que no prevé excepciones. A pesar de ello, no se reportan sanciones impuestas a los nativos.

En lo que respecta al aspecto financiero, conforme al contrato de arrendamiento vigente, el Estado paga a la comunidad de Wreck Bay el 25% de los ingresos derivados del acceso de visitantes al parque, el 25% de los ingresos provenientes de actividades comerciales, así como un canon de arrendamiento calculado anualmente.^[6] Cabe precisar que todos los ingresos percibidos por la comunidad indígena no se utilizan para fines de conservación del medioambiente, sino exclusivamente en beneficio de la comunidad en sentido estricto.

Otro beneficio económico a favor de la comunidad tiene que ver con la contratación de miembros de la comunidad en la prestación de servicios del parque. La tasa de empleo indígena en estos servicios asciende al 95–96%, una cifra considerablemente superior a la registrada durante el anterior plan de manejo, cuando se reportó un 45%.^[7] No obstante, como se señala en la última evaluación independiente, pese al aumento, los cargos directivos en la gestión del parque son ocupados casi exclusivamente por personal no indígena. El contrato de arrendamiento actual prevé, como ya se mencionó, una cláusula de preferencia a favor del Concilio (y de la sociedad por él gestionada, Wreck Bay Enterprises Ltd) en la adjudicación de servicios dentro del parque, como el mantenimiento de carreteras o la recolección de residuos. Aproximadamente, el 30% de dichos servicios se adjudica a dicha sociedad.

El parque también cuenta con un programa activo de investigación científica. Es importante destacar que algunas de las investigaciones realizadas han implicado la capacitación de miembros de la comunidad indígena para desempeñar un rol activo en el monitoreo de la fauna. Además, el Consejo directivo (recordando que está compuesto en su mayoría por indígenas) ha desempeñado un papel esencial en la evaluación de la compatibilidad de los programas de investigación con la cosmovisión aborigen. Por ejemplo, un proyecto de investigación destinado al monitoreo del águila pescadora de vientre blanco, animal guardián de la comunidad, fue bloqueado por el Consejo por temor a que se causara molestia a los ejemplares de dicha especie.

Desde el punto de vista de la conservación de la biodiversidad, no se registran problemáticas relevantes. Los datos científicos disponibles muestran un ecosistema saludable, con algunas especies animales en aumento. Este hecho resulta positivo desde una doble perspectiva: por un lado, demuestra que las estrategias adoptadas funcionan y son capaces de absorber el impacto generado por el flujo turístico, que alcanza aproximadamente 450,000 visitantes al año.^[8] Por otro lado, la estabilidad del ecosistema indica que las prácticas tradicionales aborígenes —entre las cuales, conviene recordar, se encuentra la caza— no tienen un impacto negativo sobre el estado del medioambiente. Además, muchos de los valores culturales aborígenes han demostrado ser compatibles, desde un enfoque conservacionista, con la ciencia occidental, por lo que la protección de la cultura aborigen representaría también una forma de protección del medioambiente.^[9]

Finalmente, se plantea la cuestión de la transición hacia el llamado sole management, es decir, la aspiración —al menos teóricamente compartida por las partes— de pasar de un modelo de cogestión del parque a uno de gestión exclusiva por parte de la comunidad de Wreck Bay, de manera similar a lo que ocurre con las IPA, que serán analizadas más adelante. Lamentablemente, se registran importantes dificultades al respecto. Ciertamente, dicha transición no constituye un proceso simple. En todo caso, como se destaca en la última evaluación independiente del plan de manejo:

Actualmente, la gestión exclusiva sigue siendo en gran medida un objetivo deseado y, tanto a nivel estratégico como operativo, se presenta como un proceso complejo, exigente y desalentador. Durante la vigencia del Plan actual, se han realizado pocos avances acordados hacia la gestión exclusiva. No existe una hoja de ruta estratégica compartida para alcanzar dicho objetivo. Es fundamental que en el próximo Plan de Gestión se esboce claramente una estrategia co-diseñada y consensuada para una transición gradual hacia la gestión exclusiva. El traspaso de la gestión exclusiva de una Commonwealth Reserve a una Aboriginal Controlled Community Organisation requiere inversiones dedicadas en la construcción colaborativa de acuerdos estratégicos, así como en el desarrollo de capacidades organizativas y de liderazgo, indispensables para garantizar el éxito institucional, de gobernanza y operativo.^[10]

Antes de extraer conclusiones sobre esta forma de cogestión, es importante analizar el otro modelo de gestión de áreas naturales protegidas en territorios ancestrales indígenas, de desarrollo más reciente.

2. Las Indigenous Protected Area.

Esta figura de área protegida nace de la toma de conciencia por parte del gobierno australiano sobre la necesidad de involucrar con mayor contundencia a las comunidades indígenas en la gestión de dichas áreas, en el marco del proyecto más amplio de fortalecimiento del National Reserve System (NRS), una red de áreas protegidas cuyo objetivo principal es la conservación de la naturaleza.^[11] Ello, en virtud del hecho de que, en aquel entonces, gracias a una histórica sentencia^[12] dictada por la Corte Suprema de Australia en 1992, que reconoció la preexistencia del denominado “título nativo” en favor de los aborígenes —rechazando así la construcción jurídica según la cual, en el momento de la colonización, la tierra era res nullius—, los procedimientos de reconocimiento de la propiedad indígena sobre sus territorios tradicionales habían aumentado desmesuradamente. Así, hubiera resultado políticamente insostenible expropiar dichos territorios con el fin de establecer áreas naturales protegidas. De ahí la necesidad de identificar nuevas soluciones, entre las cuales las IPA constituyen un ejemplo paradigmático.

Una IPA puede ser establecida únicamente en zonas donde existan comunidades aborígenes que ya sean titulares del derecho de propiedad. Al ser un procedimiento completamente voluntario, corresponde a la comunidad interesada declarar la creación del área, pudiendo acceder a fondos gubernamentales a través del Indigenous Protected Areas Programme, con el fin de financiar actividades preparatorias como las consultas comunitarias y la redacción de un plan de gestión. En esta fase exploratoria, muchos líderes utilizan los fondos para visitar IPA ya existentes y dialogar con las comunidades locales.

Consultas comunitarias adicionales, en las que también participan funcionarios de las agencias gubernamentales de conservación, tienen como objetivo concretar el plan de gestión elaborado por los propietarios tradicionales. En dicho plan se plasman tanto las aspiraciones de las comunidades indígenas respecto de su territorio como las acciones de gestión concretas para los siguientes cinco a siete años.

La etapa siguiente consiste en una declaración pública y formal por parte de los propietarios tradicionales de establecer la IPA y el cumplimiento de una serie de obligaciones necesarias para su registro. Todo ello culmina, por lo general, en una ceremonia de inauguración en el lugar, con la participación de la comunidad, la sociedad civil y representantes políticos.

Una vez establecida la reserva, la comunidad puede presentar nuevas propuestas de financiación destinadas a implementar el plan de gestión, proyectos de monitoreo de fauna, reforestación, manejo del flujo turístico y protección de sitios culturales. En esta fase, el acceso anual a los fondos no se basa en una lógica competitiva, sino que es negociado caso por caso por los actores involucrados, y su cuantía depende de las necesidades y del presupuesto disponible.

Finalmente, se lleva a cabo un monitoreo constante sobre el funcionamiento y los resultados de las IPA. Es importante destacar que los fines de conservación ambiental constituyen solo una parte de los objetivos de las IPA. De hecho, el componente relacionado con la cosmovisión indígena respecto del territorio ha sido una de las claves del éxito de este modelo. En cualquier caso, algunos autores sostienen que las IPA se establecen, por lo general, en territorios no particularmente expuestos a emergencias ambientales que afectan otras zonas del país, tales como las provocadas por cultivos y pastoreo intensivo. Ello se debe a que los pueblos indígenas han sido relegados a territorios alejados de los grandes centros y, por ende, poco atractivos desde el punto de vista de una posible explotación económica.^[13]

Un elemento que resulta sin duda muy ventajoso para las comunidades aborígenes en la creación de una IPA es la posibilidad de acceso a financiamiento sin que ello implique una pérdida de autonomía en la gestión de la reserva. Este punto debe ser subrayado con énfasis, ya que las IPA representan —en Australia y en el mundo — el esquema legal que menos merma la autonomía de los pueblos indígenas en la gestión de áreas protegidas.

Sin embargo, las IPA dependen estrechamente de los fondos públicos, lo cual —desde la perspectiva de las comunidades indígenas— genera una fuerte incertidumbre respecto de la sostenibilidad del proyecto a largo plazo. Una solución válida al problema es combinar el establecimiento de la reserva con un acuerdo de conservación suscrito con el gobierno nacional, lo cual — no obstante — conlleva la pérdida de cierto grado de autonomía por parte de la comunidad indígena.^[14]

En conjunto, como se ha señalado, las IPA han representado y siguen representando un modelo exitoso gracias a sus características ventajosas, que eliminan de raíz la posibilidad de que surjan problemáticas y conflictos entre el Estado y las comunidades indígenas, tan recurrentes en la práctica en la mayoría de los países del mundo. Las cifras de las IPA son más que satisfactorias. Dentro del NRS, las reservas indígenas constituyen el segundo componente más amplio, después de los parques nacionales de propiedad pública. Según datos de la National Indigenous Australians Agency, en octubre de 2024 existían en Australia 87 IPA, que cubren una extensión de 96 millones de hectáreas.^[15]

No obstante, como ya se ha expuesto, el modelo de las IPA —para que pueda ser verdaderamente eficaz— requiere inversiones significativas por parte del Estado. De acuerdo con los datos oficiales proporcionados por el gobierno, Australia invertirá un total de 231,5 millones de dólares en el quinquenio 2023-2028 para la implementación de las IPA.^[16] Esto constituye una gran limitación, ya que haría que el modelo —al menos desde una perspectiva estrictamente económica— sea difícilmente exportable a países cuya capacidad de gasto es considerablemente menor.

2.1. La Dhimurru Indigenous Protected Area.

La IPA Dhimurru se extiende sobre un territorio de aproximadamente 550.000 hectáreas entre mar y tierra firme y se ubica en el noreste de Arnhem Land. La población asentada en dicho territorio es conocida como Yolŋu, y la creación del área protegida tiene su origen en la voluntad de los propietarios tradicionales de gestionar de manera eficaz su territorio, el cual en el pasado fue objeto de explotación por parte de compañías mineras dedicadas a la extracción de bauxita. A pesar de la legítima oposición de los propietarios tradicionales, la batalla legal emprendida por los mismos vio desestimadas sus pretensiones. El punto de inflexión se dio cuando el asunto fue sometido a la Royal Commission into Aboriginal land rights, lo cual dio lugar a la promulgación del Aboriginal Land Rights (NT) Act 1976 (CMLTH), mediante el cual las tierras en disputa fueron transferidas a los propietarios tradicionales.

Para fortalecer su posición frente a las crecientes actividades mineras, en 1992 fue constituida —por iniciativa de 11 clanes indígenas— una entidad jurídica denominada Dhimurru Land Management Aboriginal Corporation. Con el paso del tiempo —y el cambio en el contexto social y político del país— el gobierno australiano, en su voluntad de expandir la red de parques nacionales, intentó acercarse a los propietarios tradicionales de Dhimurru con el fin de iniciar un proyecto de cogestión del área.

Sin embargo, los indígenas de la zona tenían como objetivo principal la implementación de un proyecto de sole management del área que, poco tiempo después, sería formalmente reconocida como IPA en el año 2000.

Este caso resulta de especial interés por una razón concreta. En Australia, las IPA han sido, en términos generales, una experiencia exitosa. Sin embargo, como ya se ha mencionado, presentan ciertas vulnerabilidades, sobre todo en lo que respecta a su estrecha dependencia de los fondos estatales. Pues bien, con cierta visión de futuro, la IPA de Dhimurru presenta peculiaridades que refuerzan su sostenibilidad. En efecto, si bien el modelo adoptado es el de sole management, la entidad clave encargada de la gestión del área — Dhimurru Land Management Aboriginal Corporation — ha logrado desarrollar, con el transcurso de los años, una relación de cooperación eficaz con diversas entidades gubernamentales y no gubernamentales, que brindan apoyo a los propietarios tradicionales en diferentes ámbitos de la gestión del área.

2.1. Estructura y funcionamiento de la IPA.

Como ya se ha indicado, la Dhimurru Aboriginal Corporation es la entidad central que gestiona la IPA. Cada uno de los 17 clanes indígenas vinculados al área cuenta con representación en una comisión compuesta por 10 miembros, quienes se reúnen bimestralmente para tomar decisiones administrativas y operativas relativas a la gestión del área.

Otro ente fundamental es el Dhimurru IPA Advisory Group, una comisión que actúa como nexo entre los propietarios tradicionales y las agencias gubernamentales y no gubernamentales con las que se han establecido relaciones de partenariado. La composición de dicha comisión es variable, ya que, según las circunstancias o necesidades particulares, está abierta al ingreso de nuevos entes. Según lo previsto en el plan de gestión, esta entidad es esencial para la implementación del enfoque both-ways management, que hace referencia al enfoque bidireccional en la gestión del área, integrando la cosmovisión indígena con el enfoque científico occidental. El grupo se reúne al menos dos veces al año en una composición variable, aunque puede ser convocado en cualquier momento, dependiendo del caso. Su función esencial es emitir recomendaciones relativas a la gestión de la IPA en diferentes ámbitos, tales como la elaboración del plan de gestión, la implementación de programas de protección ambiental, la defensa de los derechos de los propietarios tradicionales y la gestión del flujo turístico en el área protegida. Evidentemente, la función del grupo es distinta del papel desempeñado por los socios individuales que lo componen, ya que cada uno de ellos ejerce funciones diversas en paralelo, en función del tipo de relación de colaboración establecida con la dirección de la IPA, tales como apoyo financiero o técnico, formación del personal, y compartición de recursos y conocimientos técnicos.

Según el informe anual elaborado por la dirección de la IPA, en 2023, gracias a los programas de partenariado establecidos con distintas entidades, se lograron avances significativos en relación con los objetivos generales de conservación ambiental y protección de la cultura indígena. A continuación, se presentan algunos ejemplos.

El Yolŋu Knowledge Framework es un programa de colaboración entre los rangers (guardaparque) de Dhimurru y los de una IPA colindante, y se divide en dos fases. La primera, ya concluida, consistió en recoger los testimonios de los ancianos de 14 clanes mediante entrevistas, en las que se les preguntó qué significaba —desde la perspectiva indígena— gestionar el territorio. Se creó así una base sólida de conocimientos ancestrales aborígenes, que serán utilizados en la segunda fase como material didáctico para la formación de los rangers del parque. El objetivo final es, en esencia, formar a los rangers de la IPA desde una perspectiva indígena.

En el ámbito de la conservación, el Ghost Net and Marine Debris pilot project se ha revelado como un éxito. Este programa forma parte de una iniciativa más amplia del gobierno australiano destinada a la recuperación de residuos del ecosistema marino en la región geográfica que incluye, entre otras, la IPA Dhimurru. Esta última fue admitida en el programa, asumiendo la responsabilidad —con el apoyo financiero del gobierno— del monitoreo de 70 km de costa dentro de su territorio. Se contrató así un coordinador de campo quien —en colaboración con otros socios como la ONG Sea Shepherd— logró recoger, en el año 2023, aproximadamente 32 toneladas de residuos marinos.^[17] Estos resultados llevaron al gobierno australiano a renovar la financiación del proyecto para el año siguiente.

Para que la gestión unilateral del parque pudiera implementarse efectivamente, la dirección del parque, mediante colaboraciones y uso de recursos propios, logró dotarse con el paso del tiempo de medios e infraestructuras adecuados, tales como vehículos todoterreno, embarcaciones y estructuras logísticas, además de establecer un cuerpo de rangers, cuyos miembros cuentan con certificaciones profesionales en materia de conservación y gestión territorial.

El caso de esta IPA resulta particularmente interesante precisamente porque, mediante el sistema de partenariado, logra mantener intacto el modelo base de sole management, mitigando al mismo tiempo la incertidumbre financiera que ha caracterizado a otras IPA. Es importante observar, desde un punto de vista jurídico, cómo el reconocimiento del título nativo a favor de los propietarios tradicionales se lleva aquí a sus últimas consecuencias, dejando —dentro de los límites obvios de los principios fundamentales del Estado de derecho— carta blanca a los pueblos indígenas para la gestión de su propio territorio. Lo cual no ha dado lugar a un repliegue hacia el aislamiento, sino que, por el contrario, ha incentivado la búsqueda —por parte de los propietarios tradicionales— de colaboraciones con el Estado y la sociedad civil, aprovechando un marco jurídico altamente permisivo.

3. Conclusiones.

En conclusión, la experiencia australiana en materia de participación de las comunidades aborígenes en la gestión de las áreas protegidas se articula principalmente en torno a dos modelos distintos: el sistema de cogestión del leaseback co-management model y el sistema de las Indigenous Protected Areas (IPA). El primero, como lo demuestra el caso del Booderee National Park, se basa en un delicado equilibrio entre la restitución de la tierra a sus legítimos propietarios tradicionales y una cogestión formal con la administración federal, la cual sigue desempeñando un papel operativo y estratégico central. Las IPA, por otro lado, como lo ejemplifica el caso virtuoso de la IPA de Dhimurru, representan un modelo de autogestión plena y voluntaria por parte de las comunidades indígenas, incentivado por financiación estatal pero no subordinado a ella en términos de gobernanza.

Ambos modelos responden a la necesidad política y cultural de reconocer el vínculo profundo entre los pueblos indígenas y sus territorios ancestrales, aunque con modalidades y grados de autonomía diferentes. En particular, la experiencia de Dhimurru demuestra que, aun respetando la autodeterminación, la construcción de una red de alianzas flexibles y heterogéneas puede garantizar una mayor solidez en la gestión y sostenibilidad a largo plazo, mitigando las limitaciones estructurales del sistema.

En conjunto, el marco jurídico e institucional australiano parece ofrecer herramientas innovadoras y eficaces para la reconciliación entre la conservación ambiental y los derechos indígenas, aunque sigue estando fuertemente condicionado por la voluntad política y la capacidad financiera del Estado.

Nueva Zelanda

4. Introducción.

La gestión de las áreas naturales protegidas en Nueva Zelanda ha experimentado una profunda transformación en las últimas décadas, pasando de un modelo centralizado, dominado por el Estado, a sistemas más complejos que reconocen el papel esencial de los Māori —los pueblos indígenas de Nueva Zelanda— en el cuidado y custodia del territorio. En la cosmovisión Māori, desempeña un papel central el concepto de Kaitiakitanga (traducible aproximadamente como “tutela” o “custodia”), a través del cual los pueblos originarios expresan la necesidad de proteger el territorio, entendido no solo en términos físicos sino también espirituales.^[18] En las últimas décadas, se ha observado un creciente interés en el ámbito académico e institucional hacia este concepto, que puede considerarse un poderoso principio rector para una gestión holística e integrada de las ANP en cuyos límites habitan pueblos indígenas.

La lenta transición hacia un mayor reconocimiento de los derechos indígenas en el país ha sido posible gracias a un proceso político y jurídico de larga duración, que tiene sus raíces en el Tratado de Waitangi de 1840, cuando la creciente presencia de colonos europeos y la inestabilidad en las relaciones con las tribus Māori impulsaron a la Corona británica a buscar un acuerdo formal para delinear la soberanía en Nueva Zelanda. El tratado fue firmado por representantes de la Corona y aproximadamente 500 jefes Māori, pero desde un inicio generó conflictos, sobre todo debido a su contenido ambiguo y a la notable discrepancia entre la versión en inglés y la versión en lengua nativa. Basta considerar el artículo 1: en la versión inglesa, el pueblo Māori cede la “soberanía” del territorio a la Corona británica, mientras que en la versión en lengua māori se utiliza el término rangatira, que corresponde más adecuadamente al concepto de gobernanza.^[19]

Solo en 1975, con la promulgación del Treaty of Waitangi Act, se instituyó el Waitangi Tribunal, un organismo que puede compararse, en sus funciones, con una suerte de comisión de verdad y reconciliación. Su función principal es investigar las reclamaciones históricas y contemporáneas de los pueblos originarios sobre presuntas violaciones del Tratado por parte de la Corona, pudiendo emitir recomendaciones dirigidas a esta última con el fin de resolver los conflictos.^[20]

El complejo proceso político y jurídico continúa hoy a través de una arquitectura de leyes, sentencias y acuerdos de reconciliación, los llamados Treaty Settlements, que han desempeñado un papel fundamental en la reconfiguración jurídica de la titularidad de los territorios ancestrales afectados por áreas naturales protegidas.

A partir de los años 80, el gobierno neozelandés comenzó a reconocer que la gestión ambiental no podía prescindir de la participación activa de los pueblos indígenas, más aún en un contexto en el que los vínculos culturales, espirituales y genealógicos entre los Māori y su tierra (whenua) constituyen un elemento central de la identidad colectiva. Esto dio lugar a una pluralidad de modelos de gestión de áreas protegidas, que pueden situarse a lo largo de un continuo que va desde la cogestión hasta la gestión autónoma indígena.

Es fundamental, en este sentido, el Conservation Act 1987, que constituye el eje central de la legislación ambiental del país. De particular importancia es su Sección 4, que establece que toda la ley “debe interpretarse y administrarse de manera que dé efecto a los principios del Tratado de Waitangi”. Esta disposición impone al Departamento de Conservación (DOC) la obligación legal de involucrar a los Māori en la gestión de las tierras protegidas, reconociendo su papel como kaitiaki (guardianes) de los recursos naturales.

Junto a esta disposición, cabe recordar que en el mismo período el Waitangi Tribunal comenzó a recomendar al Estado que celebrara acuerdos de reconciliación con los Māori respecto a sus reclamaciones. Uno de los primeros acuerdos que involucró un área protegida fue el firmado en 1994 entre el Departamento de Conservación y los nativos de la zona, mediante el cual se estableció la reserva natural de Takapourewa/Stephens Island, en la que se reconocieron a los indígenas una serie de derechos de consulta en la gestión de la reserva, así como el derecho de acceso a la misma.^[21] En los años siguientes, este esquema fue seguido en la creación de otras reservas naturales, en las que el papel de los nativos osciló entre la cogestión (en la mayoría de los casos) y la gestión autónoma, formalizándose los acuerdos a través de los ya mencionados treaty settlements.

Con el tiempo, y el progresivo fortalecimiento del movimiento de renacimiento cultural Māori, acompañado por la labor del Waitangi Tribunal, se ha consolidado una conciencia cada vez mayor de que tierras sagradas, ríos y montañas fueron expropiados ilegalmente o gestionados sin el consentimiento de los pueblos nativos allí asentados. En muchas de estas disputas, los pueblos indígenas no pedían simplemente una compensación material, sino el reconocimiento de su relación espiritual y ancestral con los elementos naturales.

En este contexto, Nueva Zelanda se ha afirmado como uno de los ordenamientos jurídicos más innovadores en el ámbito de la protección ambiental, promoviendo una transformación profunda de la relación entre derecho y naturaleza. Esta evolución se ha materializado a través del reconocimiento jurídico de la personalidad jurídica a determinados elementos naturales, como ríos, montañas y bosques, marcando un alejamiento significativo del enfoque antropocéntrico que ha dominado tradicionalmente el derecho ambiental occidental. El caso más emblemático es el del río Whanganui, al que en 2017 se le reconoció personalidad jurídica mediante el Te Awa Tupua Act (Whanganui River Claims Settlement), una ley que representa un giro paradigmático en la concepción de los bienes naturales, no solo como objetos de protección, sino como sujetos titulares de derechos propios.

Esta tendencia no surge en un vacío normativo o cultural, sino que es el resultado de un proceso jurídico y político profundamente entrelazado con el derecho consuetudinario Māori (te ao Māori) y con la creciente influencia del concepto de derechos ecológicos a nivel global. En particular, la jurisprudencia neozelandesa ha tratado de armonizar el derecho estatal con la cosmovisión indígena, en la que los elementos naturales no son entidades inanimadas, sino ancestros vivientes, dotados de mana (autoridad) y mauri (esencia vital). El reconocimiento jurídico de la naturaleza se configura, por tanto, también como un instrumento de reconciliación postcolonial y de restitución de la soberanía cultural y espiritual a los grupos iwi y hapū (tribus y subtribus Māori).^[22]

Además del Whanganui, se han otorgado reconocimientos similares al monte Taranaki y al bosque Te Urewera, marcando una progresiva expansión de este modelo jurídico. En todos estos casos, la naturaleza es dotada de subjetividad legal, representada por entidades de guardianía (compuestas por miembros Māori y del Estado), encargadas de expresar y proteger los intereses de la propia entidad natural.

4.1. La Takapourewa Nature Reserve.

Históricamente, la reserva natural de Takapourewa ha sido administrada por el Departamento de Conservación (DOC) como una “reserva científica” en virtud del Reserves Act 1977, normativa que prevé una protección estricta con acceso altamente regulado. No obstante, en 1998 el gobierno neozelandés inició un proceso de negociaciones para la resolución de las reclamaciones derivadas del tratado de Waitangi con el pueblo Ngāti Koata. El Deed of Settlement (accordo di conciliazione), firmado en 2012 e implementado mediante la promulgación del Ngāti Koata Claims Settlement Act 2014, reconoció el significado cultural y espiritual de Takapourewa para los Ngāti Koata, devolviendo formalmente la propiedad de la isla a dicho pueblo mediante un mecanismo de lease-back en favor del DOC para la gestión de la reserva.^[23]

Este modelo se enmarca dentro de la tipología denominada lease-back co-management, en la que la autoridad indígena mantiene la titularidad legal del territorio, pero delega la gestión cotidiana en una entidad estatal, favoreciendo formas de cogestión cultural y participativa, de manera similar a lo que ocurre en Australia, como se ha expuesto en los apartados precedentes.

En virtud del Settlement Act, el nombre de la isla fue oficialmente cambiado a Takapourewa/Stephens Island, reconociéndose la denominación maorí junto a la colonial.

4.2. La cogestión de la reserva.

La implicación de los Ngāti Koata en la gestión no se limita a una titularidad meramente simbólica: su rol se ejerce a través de la consulta obligatoria en todas las decisiones de gestión que incidan sobre la isla y su fauna. Con el fin de establecer un vínculo estructurado entre los pueblos originarios y los funcionarios estatales, se creó el Ngāti Koata Trust Board, órgano oficial de representación del pueblo, legalmente reconocido para administrar los bienes, derechos y responsabilidades derivados del Treaty of Waitangi Settlement firmado con la Corona neozelandesa. Dicho comité constituye una entidad de gobernanza posterior al acuerdo (post-settlement governance entity, PSGE). Estas entidades son establecidas para administrar los activos restituidos a los pueblos indígenas por parte del Estado como resultado de los Treaty Settlements. Posee, en esencia, una estructura fiduciaria que gestiona el patrimonio indígena en beneficio colectivo de sus miembros.^[24]

Sus responsabilidades pueden clasificarse en tres grandes áreas. Desde el punto de vista económico, es central la administración de bienes inmuebles y recursos naturales (como la propiedad formal de Takapourewa / Stephens Island, bosques, zonas forestales y áreas costeras), la gestión de los fondos financieros derivados del settlement (es decir, la compensación económica recibida de la Corona) y la promoción de inversiones éticas y desarrollo económico sostenible. En cuanto a la protección ambiental, actúa como custodio de las tierras ancestrales desde una perspectiva cultural y espiritual, colabora con el DOC para asegurar que la gestión de los lugares sagrados y de la reserva incorpore el conocimiento tradicional, y autoriza actividades ceremoniales, la recolección de plantas con fines rituales y accesos especiales a zonas sagradas. Finalmente, en lo que respecta a la gobernanza, representa a los miembros de la comunidad ante el Estado, las autoridades locales, los organismos ambientales y los investigadores; elige un Consejo Fiduciario (Trustee Board) compuesto por miembros elegidos por la comunidad (normalmente cada tres años) y promueve programas educativos, sanitarios, culturales y de conservación ambiental dirigidos a los miembros Ngāti Koata, especialmente a jóvenes y ancianos.

El Ngāti Koata Trust Board constituye el principal interlocutor oficial del DOC en todo lo relativo a Takapourewa / Stephens Island. En particular, participa en las consultas obligatorias previstas por los Conservation Protocols, firma e implementa Memoranda of Understanding (MoU) con el DOC para la gestión ambiental compartida, designa representantes indígenas en los comités técnicos conjuntos encargados del monitoreo de la flora, fauna y actividades en la isla, y emite dictámenes sobre planes de gestión ambiental, solicitudes de acceso y proyectos científicos.

Si bien el Trust cuenta con una autoridad formal, enfrenta diversas dificultades prácticas, entre ellas la escasez de recursos. Su personal es limitado, en gran medida voluntario o semiprofesional, y cuenta con escasas competencias técnicas. A nivel institucional, en ausencia de una plena autonomía en la gestión, muchas decisiones ambientales permanecen en la esfera operativa del DOC.

El interlocutor gubernamental, como ya se ha mencionado, es el DOC, el cual tiene la obligación de colaborar con los pueblos indígenas mediante instrumentos como los conservation protocols y los memoranda of understanding, que especifican obligaciones concretas de cooperación.^[25]

En particular, los Conservation Protocols son documentos jurídicamente vinculantes, anexos a los acuerdos de transacción del tratado de Waitangi (Deed of Settlement), que especifican cómo el DOC debe tener en cuenta las relaciones culturales y espirituales del iwi con el territorio y las especies naturales. En el caso de los Ngāti Koata, el protocolo firmado el 18 de diciembre de 2012 regula el comportamiento del DOC en varias materias, entre ellas la participación en los procesos decisorios relativos a la gestión de especies protegidas, el acceso a la isla, los planes de gestión y las actividades científicas; la obligación de consulta oportuna y efectiva con los representantes indígenas sobre cualquier medida que pudiera afectar los valores culturales vinculados a la cosmovisión tradicional; el reconocimiento de la importancia de integrar el conocimiento indígena en las prácticas de gestión; el acceso prioritario con fines culturales, incluidos los rituales y ceremonias tradicionales, mediante un procedimiento de autorización facilitado; y el compromiso de formación para mejorar la participación indígena en la gestión ambiental.^[26]

Junto a los protocolos, los Memoranda of Understanding (MoU) son instrumentos jurídicamente no vinculantes, pero fundamentales para la gobernanza cotidiana. Los MoU son acuerdos prácticos entre el DOC (a menudo a nivel regional) y los representantes del Ngāti Koata Trust Board, que detallan las modalidades operativas de cooperación en la gestión de la isla, incluidos los calendarios de monitoreo, las restricciones estacionales y la presencia conjunta en las inspecciones ambientales; la compartición de datos ambientales, con el compromiso del DOC de proporcionar actualizaciones periódicas sobre las actividades científicas, planes de gestión de la fauna silvestre y estrategias de control biológico; la creación de comités técnicos mixtos, en los que participan miembros de las comunidades indígenas y del DOC para debatir intervenciones prácticas en la reserva, como el acceso, la investigación o el control de especies invasoras; y las colaboraciones educativas y de divulgación, particularmente en lo relativo a la incorporación de la narrativa y los valores Ngāti Koata en los materiales informativos destinados a investigadores y autoridades.

Aunque no tienen fuerza de ley, los MoU son frecuentemente mencionados en los documentos oficiales del DOC como base para la rendición de cuentas anual sobre los objetivos de colaboración con los pueblos indígenas.^[27]

De la experiencia de esta reserva se extraen elementos claramente positivos. En particular, la formalización del diálogo mediante la obligación de consulta ha producido efectos concretos, ya que no ha quedado en un plano genérico, sino que ha sido detallada y procedimentalizada en los protocolos, reduciendo así el riesgo de exclusión de los pueblos indígenas de los procesos decisorios más relevantes. Además, los instrumentos jurídicos de diálogo subrayan reiteradamente el reconocimiento del saber maorí y la necesidad de proteger las necesidades espirituales y culturales de los Ngāti Koata.

No obstante, se identifican diversas limitaciones que, en distinta medida, también se observan en la práctica de cogestión de áreas naturales protegidas en Australia. En primer lugar, este modelo no parece ofrecer una solución efectiva a los problemas crónicos de asimetría en el acceso a los recursos: el DOC dispone de personal y financiación adecuados, mientras que los Ngāti Koata deben basarse en recursos comunitarios limitados, lo que condiciona gravemente su capacidad operativa. En segundo lugar, al tratarse de instrumentos jurídicamente no vinculantes, los MoU corren el riesgo de quedarse en letra muerta si no van acompañados de un compromiso político sólido, a pesar de su importancia estratégica en la gobernanza de la reserva. Esto se traduce en una suerte de dependencia de la cogestión respecto de la buena voluntad institucional: en ausencia de un organismo conjunto permanente, la eficacia de la cogestión depende con frecuencia de la voluntad y competencia de los funcionarios locales del DOC.^[28]

4.3. La gestión de áreas naturales dotadas de personalidad jurídica: el caso de Te Urewera.

En la última década, como se ha expuesto en el apartado 4, Nueva Zelanda ha marcado un giro paradigmático en materia de derecho ambiental e indígena, reconociendo a diversos elementos naturales como sujetos de derecho. El caso de Te Urewera — una zona montañosa y boscosa en la Isla Norte — reviste especial interés, ya que antes de adquirir personalidad jurídica era un parque nacional. Precisamente en relación con este cambio de estatus jurídico, se ha generado un amplio debate sobre su impacto real en los derechos del pueblo indígena local, los Tūhoe, existiendo opiniones divergentes al respecto, que se analizarán más adelante. Baste aquí señalar que, según algunos sectores críticos, las autoridades habrían “traicionado” el propósito original de utilizar la personalidad jurídica —en el marco teórico más amplio de los derechos de la naturaleza— como instrumento para conciliar una visión ecocéntrica de la conservación con un mayor reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, mediante una participación más sustancial de estos en la gestión de las áreas naturales.

La primera iniciativa legislativa que adoptó este nuevo enfoque fue el Te Urewera Act 2014, que representó un cambio radical en la concepción estatal de la propiedad y gobernanza de las áreas naturales. Mediante dicha ley, Te Urewera dejó de ser un parque nacional^[29] para convertirse en una entidad legal autónoma, “propietaria de sí misma”, con derechos, deberes y responsabilidades propios.^[30] Esta solución normativa evitó atribuir la titularidad exclusiva ni a los Tūhoe ni a la Corona, optando en cambio por una forma de propiedad colectiva y espiritual, en consonancia con la cosmovisión Māori, en la cual la tierra es considerada un ancestro viviente y no un recurso a explotar.

4.4. La gobernanza de Te Urewera.

La gobernanza de Te Urewera se encomienda a un consejo denominado Te Urewera Board, que actúa en nombre y representación de la persona jurídica. Inicialmente, el consejo estaba compuesto por un número igual de representantes designados por los Tūhoe y por la Corona. Transcurridos tres años, la composición pasó a ser de seis miembros nombrados por los Tūhoe y tres por la Corona, como parte de una transición hacia la gestión autónoma del territorio por parte del pueblo indígena. El consejo tiene el mandato de actuar en el mejor interés de Te Urewera, conforme a los principios establecidos por la ley, y de elaborar un plan de gestión que integre tanto los valores culturales Tūhoe como los estándares internacionales de conservación ambiental.

En el diseño jurídico de la personalidad jurídica, es importante destacar varias restricciones impuestas por la ley. En particular, Te Urewera no puede ser vendida, hipotecada ni objeto de expropiación. Las únicas excepciones a esta indisponibilidad jurídica se refieren a posibles ajustes marginales de los límites territoriales y a la facultad del Te Urewera Board de otorgar concesiones y licencias para actividades que, en todo caso, deben ser compatibles con el plan de gestión.^[31]

Las funciones principales del Board comprenden: la elaboración y revisión del plan de manejo Te Urewera, es decir, el plan de gestión que orienta la conservación y el uso del territorio; la autorización de actividades compatibles con el espíritu de la ley, como el turismo sostenible, actividades culturales y espirituales, investigación científica y el uso de recursos naturales tradicionales; la conservación ambiental y de la biodiversidad, incluyendo la protección de hábitats, el control de especies invasoras y el mantenimiento del mauri (fuerza vital) del bosque; la educación y sensibilización, mediante programas culturales y educativos que promuevan el conocimiento de Te Urewera; la relación con las comunidades locales, facilitando la participación pública y la inclusión de los distintos actores territoriales; el monitoreo y la rendición de cuentas, asegurando la correcta implementación del plan de gestión y reportes transparentes sobre sus resultados.^[32]

El plan de manejo Te Urewera constituye el principal instrumento normativo a través del cual se establecen los lineamientos, prioridades y modalidades operativas para la tutela y gestión del área. No se trata de un simple documento técnico, sino de un instrumento identitario, cuyo propósito es preservar y sostener la relación entre el pueblo Tūhoe y su territorio ancestral, en consonancia con la visión según la cual Te Urewera es una entidad viviente, espiritualmente autónoma y no reducible a una mera “propiedad” o “recurso”.

El plan, redactado por el Te Urewera Board, integra estructuralmente dos fuentes de conocimiento: por un lado, la ciencia ambiental y las prácticas contemporáneas de conservación; por el otro, el mātauranga Tūhoe, es decir, el conjunto de saberes, valores y prácticas tradicionales vinculadas a la tierra. Esta integración no constituye una mera estrategia técnica o participativa, sino una co-construcción epistemológica, donde la gestión ambiental se configura como expresión de una ética de la relación entre seres humanos, entorno natural y espiritualidad.^[33]

Se otorga especial importancia al proceso de consulta pública. La elaboración del plan prevé la participación activa de las comunidades locales y de otros actores relevantes, mediante mecanismos como la escucha de memorias orales, la recolección de observaciones escritas y la celebración de encuentros públicos. De este modo, el plan deviene también un espacio de diálogo intercultural y de construcción compartida de la gobernanza ambiental.^[34]

Una vez aprobado, el plan de manejo tiene carácter vinculante y constituye el marco de referencia obligatorio para todas las decisiones relativas a la gestión del área. Está previsto un mecanismo de revisión periódica, generalmente cada diez años, que permite adaptar los objetivos y herramientas del plan a los cambios ambientales, sociales y culturales en curso, manteniendo así la capacidad de escucha y adaptación del Board.

En definitiva, el plan de gestión no es únicamente un instrumento operativo, sino una manifestación tangible del reconocimiento de la subjetividad jurídica y espiritual de Te Urewera. Representa un modelo pionero de gestión biocultural, en el que la planificación ambiental se convierte en una práctica de reconciliación, cuidado y custodia mutua entre el pueblo, la tierra y las instituciones.

4.5. Desafíos y críticas del nuevo modelo.

A pesar del fuerte valor simbólico, jurídico y político del Te Urewera Act 2014, su implementación concreta ha enfrentado numerosas dificultades, revelando tensiones profundas entre la visión jurídica occidental y la cosmovisión indígena del territorio. La ley ha representado una innovación sin precedentes en el derecho ambiental y postcolonial, pero su traducción al plano administrativo y operativo ha resultado lejos de ser lineal. Ello no implica, desde luego, minimizar el alcance transformador de dicho proceso, sino más bien destacar las críticas que, inevitablemente, emergen en contextos novedosos y experimentales.

Uno de los primeros y más relevantes desafíos ha surgido en el plano institucional y jurídico. La decisión de reconocer a Te Urewera como una entidad legal autónoma, sin titularidad ni del Estado ni del pueblo Tūhoe, ha generado un vacío normativo en múltiples áreas operativas. En ausencia de precedentes jurisprudenciales o de directrices consolidadas, ha resultado difícil establecer, por ejemplo, quién es responsable en caso de accidentes dentro del territorio o de daños ambientales provocados por terceros. De manera similar, los procedimientos para la concesión de autorizaciones para actividades turísticas o comerciales se han vuelto más complejos, dado que la entidad responsable – el Te Urewera Board – opera según lógicas distintas a las de los ministerios estatales. Asimismo, la coordinación con otras autoridades, como los consejos locales o los servicios de emergencia, se ha visto dificultada por ambigüedades legales y superposiciones competenciales.^[35]

A nivel operativo, se han identificado dificultades en la gestión de infraestructuras turísticas. Tras el traspaso de la gobernanza del Departamento de Conservación (DOC) al Board, se han reportado retrasos en el mantenimiento de senderos, zonas de acampada y otras instalaciones recreativas. Si bien una parte del problema puede atribuirse a la escasez de recursos económicos, otra parte deriva de una concepción distinta del significado mismo de la accesibilidad. Para los Tūhoe, el ingreso y la travesía de Te Urewera deben realizarse en un clima de respeto, silencio y espiritualidad, incompatible con formas de turismo masivo o intervenciones invasivas sobre el paisaje. Sin embargo, esta concepción no siempre ha sido comprendida por el público, que en algunos casos ha percibido la falta de intervenciones como un “abandono” de las infraestructuras, lo que ha generado críticas por parte de turistas, operadores económicos y administraciones locales.^[36]

La relación con el DOC ha constituido otro foco problemático. Aunque el mismo estuvo formalmente involucrado durante la fase de transición, el traspaso de responsabilidades generó fricciones vinculadas a la definición de roles y prioridades. En particular, surgieron divergencias respecto a cómo abordar la presencia de especies invasoras o a la manera de distribuir las inversiones destinadas a la conservación. Mientras el DOC tiende a operar según una lógica nacional y científica, el Te Urewera Board privilegia una perspectiva cultural y espiritual, centrada en la relación con el lugar. La falta de un lenguaje común entre estas dos visiones ha alimentado un clima de incomunicación institucional, ralentizando incluso decisiones operativas importantes.^[37]

Otra crítica relevante ha sido la limitada capacidad técnica y organizativa de la nueva entidad gestora. El Te Urewera Board debió construir desde cero una estructura administrativa: seleccionar y formar personal, crear oficinas, elaborar estrategias y procedimientos, todo ello en un contexto de complejidad jurídica y cultural. La ausencia de personal especializado en derecho ambiental, planificación territorial o administración pública, unida a la necesidad de conciliar los requisitos legales del Estado con los principios culturales Tūhoe, ha generado desafíos operativos considerables. Además, la financiación por parte del gobierno central, si bien prevista, no siempre ha sido suficiente ni oportuna, agravando las dificultades en la fase inicial.^[38]

Por último, no puede ignorarse la distancia cultural entre la visión indígena del territorio y la percepción del público general. Para muchos visitantes, excursionistas y turistas, la idea de que Te Urewera no sea un “parque” en el sentido clásico, sino una persona jurídica viviente, dotada de mana y mauri, resulta difícil de comprender o aceptar. Esta incomprensión se ha manifestado en forma de críticas, especialmente cuando las expectativas en cuanto a infraestructuras o servicios turísticos no se han visto satisfechas según los estándares occidentales tradicionales. En este sentido, la ausencia de una estrategia comunicativa eficaz por parte del Board ha hecho aún más frágil la relación entre el nuevo modelo de gobernanza y la opinión pública.^[39]

Finalmente, deben considerarse algunas voces críticas dirigidas al modelo mismo, centradas especialmente en el riesgo de que el reconocimiento de personalidad jurídica a Te Urewera – aunque formalmente innovador y simbólicamente poderoso – termine enmascarando una persistente marginación de los derechos territoriales y políticos de los Tūhoe. El riesgo sería el de una “alternativa radical” a la propiedad estatal o privada que, en realidad, constituye un compromiso que reduce las reivindicaciones de soberanía indígena a una forma legalmente tolerable para el Estado.

La “personificación de la naturaleza” tendería, entonces, a desplazar la atención desde el reconocimiento de la titularidad indígena del territorio – entendida como autonomía política, control normativo y autodeterminación – hacia un plano más abstracto y universalista, en el cual la tierra es sujeto de derechos propios. De esta manera, la autoridad de los Tūhoe no se restituye plenamente, sino que se subordina a un modelo de cogestión que continúa reproduciendo lógicas estatales. La entidad jurídica de Te Urewera se convertiría así en una forma de reconciliación simbólica que, paradójicamente, puede vaciar de contenido las demandas descolonizadoras más profundas.

4.6. Conclusiones.

El camino emprendido por Nueva Zelanda en la gestión de las áreas naturales protegidas constituye un ejemplo emblemático de transformación jurídica y cultural en el contexto de un Estado postcolonial. A partir del reconocimiento del Tratado de Waitangi como fundamento constitucional de la relación entre el gobierno neozelandés y los pueblos Māori, se ha desarrollado un modelo en evolución constante, orientado a superar la gestión unilateral de los recursos naturales para avanzar hacia formas de co-gobernanza y cogestión basadas en el principio de colaboración.

En este marco, el caso de Te Urewera representa una de las expresiones más avanzadas y simbólicamente poderosas de dicho proceso de cambio. La decisión de conferir personalidad jurídica a un territorio natural, privándolo de titularidad estatal o privada, ha marcado una ruptura profunda con el paradigma colonial tradicional de la propiedad territorial. En lugar de “pertenecer” a alguien, Te Urewera es ella misma: una entidad viviente, portadora de mauri, con el derecho a ser cuidada y respetada.

Sin embargo, esta innovación normativa y simbólica ha revelado también tensiones estructurales. La implementación concreta del Te Urewera Act 2014 ha enfrentado numerosas dificultades jurídicas, administrativas y culturales: desde vacíos normativos en torno a las responsabilidades operativas, hasta divergencias entre enfoques estatales y visiones indígenas, pasando por críticas al funcionamiento de las infraestructuras turísticas y a la limitada capacidad inicial del Te Urewera Board. Más en profundidad, persisten interrogantes sobre el alcance emancipador real del modelo: la personificación jurídica de la naturaleza, aunque innovadora, corre el riesgo en ocasiones de oscurecer las reivindicaciones políticas más radicales de los pueblos indígenas, reduciendo la autodeterminación a una forma de gestión compartida dentro de los márgenes de la legalidad estatal.

No obstante, el caso Te Urewera demuestra que Nueva Zelanda está intentando – mediante herramientas jurídicas audaces y creativas – dar forma a un nuevo equilibrio entre derecho, cultura y naturaleza. La coexistencia entre modelos normativos distintos, entre lógicas estatales y visiones ancestrales, no puede sino ser compleja e imperfecta.

En definitiva, el modelo neozelandés de cogestión, y en particular la atribución de personalidad jurídica a elementos naturales como Te Urewera, Te Awa Tupua o el monte Taranaki, representa una nueva frontera del derecho ambiental global. Muestra cómo la reconciliación con los pueblos indígenas puede pasar no solo por la restitución material de los territorios, sino también por una profunda reconfiguración de la relación entre seres humanos y naturaleza. Siempre que, por supuesto, dicha reconciliación no se agote en el simbolismo jurídico, sino que se traduzca en formas concretas de autodeterminación, equidad y escucha mutua.

1. Egloff, B. Aboriginal landscapes and seascapes. In G. Cho, A. Georges and R. Stoutjesdijk (eds.). Jervis Bay: A place of cultural, scientifc and educational value, Canberra, 1995. ↑
2. Anexo al Memorándum de arrendamiento, cláusula 3. ↑
3. Anexo al Memorándum de arrendamiento, cláusulas 9.1 (b) y 10. ↑
4. Geoff Park, Michael Williams and Anna Roberts, Evaluation of the Booderee National Park Management Plan (2015-2025) – Final report, 2024. ↑
5. Anexo al Memorándum de arrendamiento, cláusula 17. ↑
6. Anexo al Memorándum de arrendamiento, cláusula 7.1. ↑
7. Geoff Park, Michael Williams and Anna Roberts, Evaluation of the Booderee National Park Management Plan (2015-2025) – Final report, 2024. ↑
8. https://www.infrastructure.gov.au/territories-regions-cities/territories/jervis-bay-territory/economic-development#:~:text=Approximately%20450%2C000%20tourists%20visit%20each,of%20the%20Booderee%20National%20Park. ↑
9. Geoff Park, Michael Williams and Anna Roberts, Evaluation of the Booderee National Park Management Plan (2015-2025) – Final report, 2024. ↑
10. Ibidem. ↑
11. https://www.dcceew.gov.au/environment/land/nrs ↑
12. High Court of Australia, Mabo v. Queensland (no. 2), 1992. ↑
13. Szabo, S. and D. Smyth. 2003. Indigenous Protected Areas in Australia. In H. Jaireth and D. Smyth (eds.). Innovative Governance: Indigenous Peoples, Local Communities and Protected Areas. New Delhi: Ane Books. ↑
14. Ibidem. ↑
15. https://www.niaa.gov.au/our-work/environment-and-land/indigenous-protected-areas-ipa ↑
16. https://www.dcceew.gov.au/environment/land/indigenousprotectedareas#:~:text=Agency’s%20Protected%20Areas,IPA%20grants,Indigenous%20Protected%20Areas%20program%20grants. ↑
17. Informe annual 2022-2023, Dhimurru Aboriginal Corporation. Disponible en el siguiente enlace chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.dhimurru.com.au/uploads/8/9/3/6/8936577/2022_2023_annual_report.pdf. ↑
18. Nolan S. R., Kaitiakitanga: Utilising Māori Holistic Conservation in Heritage Institutions, in Journal of Conservation and Museum Studies, 2012. ↑
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21. Towns, David R., Charles H. Daugherty, Keith Broome, Susan Timmins e Mick Clout, The Thirty-Year Conservation Revolution in New Zealand: An Introduction, in Journal of the Royal Society of New Zealand, 2019. ↑
22. Ruru J., Listening to Papatuanuku: A Call to Reform Water Law, in Otago Law Review, 2018. ↑
23. Ngāti Koata Claims Settlement Act 2014, sección 22. ↑
24. Acta de constitución del Ngāti Koata Trust Deed (rev. 2020). ↑
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27. DOC, Annual Report 2020/21 – Partnerships with Māori. ↑
28. Waitangi Tribunal, «Te Tau Ihu o te Waka a Māui Report», vol. 3, 2008. ↑
29. Difatto, il Te Urewera Act ha abrogado il Te Urewera National Park Act 1954, il quale dichiarava l’area parco nazionale. ↑
30. Te Urewera Act, sección 11. ↑
31. Te Urewera Act, sección 62. ↑
32. Te Urewera Act, sección 19. ↑
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