Liz Vila Ortiz
Abogada por la Universidad de Lima. Especialización en Derecho Corporativo y Minero – Ambiental por la Universidad Esan y la USMP, respectivamente. Miembro de la Comisión de Derecho Minero de la Sociedad Peruana de Derecho.
El principio del debido procedimiento administrativo tiene como origen al resguardo al debido proceso que, en buena cuenta, puede ser resumido a través del siguiente aforismo: “Tanto vale no tener un derecho, cuanto no poder probarlo” [1].
Así, este principio se encuentra contenido, de forma expresa, en el artículo IV del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (“TUO de la LPAG”), por medio del cual se les otorgan una serie de derechos y garantías a los administrados y, de forma simultánea, se le imponen diversos deberes a la administración pública.
En dicha línea, MORÓN URBINA [2] resalta que “este derecho implica afirmar que todos los administrados tienen el derecho a la existencia de un procedimiento administrativo previo a la producción de las decisiones administrativas que les conciernan. Correlativamente, la Administración tiene el deber de producir sus decisiones mediante el cumplimiento de las reglas que conforman el procedimiento.”
Ahora bien, en el marco de los procedimientos administrativos sancionadores (“PAS”), los cuales son conducentes a determinar si existe responsabilidad administrativa, se regulan además una serie de principios que rigen la potestad sancionadora a cargo de las autoridades correspondientes, dentro de los cuales también se regula de forma expresa al debido procedimiento.
Con relación a lo anterior, el Tribunal Constitucional, máximo intérprete de nuestra Constitución, ha enfatizado en diversa jurisprudencia la importancia del debido procedimiento administrativo, destacando así sus principales alcances:
“El debido procedimiento en sede administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos del administrado durante la actuación del poder de sanción de la administración. Implica, por ello, el sometimiento de la actuación administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la práctica.” [3]
En materia ambiental, la precitada determinación de responsabilidad recae en el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (“OEFA”), el cual, conforme a lo establecido mediante el Decreto Supremo N° 013-2017-MINAM y la Resolución de Consejo Directivo N° 027-2017-OEFA-CD y modificatorias, tiene como autoridad decisora en primera instancia a la Dirección de Fiscalización y Aplicación de Incentivos (“DFAI”) y, como segunda y última instancia administrativa, dicha competencia es asumida por el Tribunal de Fiscalización Ambiental (“TFA”).
Por lo mencionado anteriormente, resulta ilustrativo hacer referencia a un reciente precedente administrativo emitido por el TFA del OEFA (Resolución N° 070-2020-OEFA/TFA-SE de fecha 25 de febrero de 2020) [4], el cual resuelve declarar la nulidad de la resolución de primera instancia, emitida por la DFAI, por “no haber considerado, dentro de su expedición, los descargos del administrado contra el Informe Final de Instrucción (…), vulnerando el principio del debido procedimiento y el derecho de defensa”. (Subrayado Agregado).
El precitado pronunciamiento se emitió en el marco del Expediente N° 2524-2018-OEFA/DFAI/PAS, derivado del presunto incumplimiento de obligaciones ambientales por parte de la empresa BENCAR S.R.L. (“BENCAR”), cuya resolución de primera instancia declaró la existencia de responsabilidad administrativa, imponiéndole una multa ascendente a 3.34 Unidades Impositivas Tributarias (“UIT”).
Posteriormente a ello, BENCAR interpuso un recurso de apelación contra la mencionada resolución, argumentado lo siguiente: a) existe una falta de motivación al no haber considerado el fondo de su escrito de descargos; b) cuestiona la irregularidad en la imposición de la multa, pues la resolución cuestionada fue emitida dentro del plazo para la evaluación de sus descargos, vulnerando su derecho de defensa y de debido procedimiento.
En la parte considerativa de la resolución en cuestión, el TFA realizó un análisis acucioso de la aplicación de los principios jurídicos de la potestad sancionadora en el marco de la resolución administrativa emitida en primera instancia, resaltando que las autoridades administrativas se encuentran obligadas a dotar de todas las garantías inherentes a los administrados.
En dicho sentido, el TFA analiza y brinda un detalle de los hechos enmarcados en el presente expediente, conforme a la línea de tiempo que se detalla a continuación:
Conforme se puede observar, BENCAR cumplió con presentar sus descargos dentro del plazo otorgado mediante la resolución de la DFAI, por lo que se configuraron debidamente los requisitos de admisibilidad requeridos para dichos fines, por ende, la autoridad administrativa tenía el deber de revisar el fondo de la cuestión controvertida.
Ahora bien, el referido escrito fue recién derivado a la DFAI con fecha 28 de octubre de 2019 a las 18:00 horas (conforme se denota de la revisión del Sistema de Trámite Documentario del OEFA). No obstante ello, la resolución de la Autoridad Decisora fue emitida al día siguiente, es decir, el 29 de octubre de 2019, apreciándose inclusive en su texto que la DFAI advertía lo siguiente: “(…) a la fecha de la emisión de la presente resolución, el administrado no presentó descargos al presente PAS, pese a haber sido válidamente notificado”.
En consecuencia, el actuar del órgano decisor revela la falta de debida motivación en su pronunciamiento por cuanto no consideró los argumentos presentados por el administrado, señalando incluso erróneamente que el mismo no habría presentado sus descargos dentro del plazo de ley.
Por consiguiente, el TFA declaró la nulidad de la resolución de primera instancia en vista de que generó indefensión para BENCAR, vulnerándose el principio del debido procedimiento y exhortó a la Autoridad Decisora a guardar mayor celo en la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores bajo el ámbito de su competencia.
Teniendo en cuenta lo expuesto, la Resolución N° 070-2020-OEFA/TFA-SE, de fecha 25 de febrero de 2020, es un precedente relevante en materia administrativa, debiendo ser considerado para los fines de la revisión y estudio de los alcances del principio del debido procedimiento, máxime en la actual coyuntura extraordinaria de emergencia nacional derivada de la propagación del COVID-19.
Sobre eso último cabe recordar que, a través de diversos dispositivos legales, las autoridades han puesto a disposición de los administrados el acceso a las notificaciones electrónicas. Para el caso particular del OEFA, mediante la Resolución del Consejo Directivo N° 010-2020-OEFA/CD, se ha implementado el uso y acceso al sistema de casillas electrónicas del OEFA.
En ese sentido, es menester que las autoridades observen un mayor resguardo de los derechos de los administrados para la presentación de sus escritos o comunicaciones, debiéndose considerar los horarios de atención preestablecidos para dichos fines, advirtiendo que los mismos pueden ser presentados dentro del plazo legal que les confiere la normativa respectiva (incluso hasta el último día hábil), caso contrario, se vulneraría el debido derecho a la defensa de los administrados.
Por otro lado, es preciso señalar que la resolución bajo comentario contiene además un criterio de razonabilidad importante de considerar, por cuanto no sería posible que la autoridad expida un pronunciamiento al día siguiente de la presentación de los descargos por parte del administrado.
Asimismo, es relevante mencionar que la fecha y hora de recepción de la entidad correspondiente (en este caso, el OEFA) surte efectos desde que es recibido por el área pertinente (por ejemplo, Trámite Documentario) y la demora en su remisión al área responsable no puede ser atribuible al administrado, siendo que corresponde a la propia entidad mantener una debida coordinación, cohesión y colaboración interna.
Por otra parte, sería pertinente que, ante casos análogos, se expidan pronunciamientos similares, por cuanto ello contribuirá a dotar de una mayor predictibilidad a los plazos y duración estimados que se les brinda a los administrados, lo cual, a su vez, tiene asidero en la observancia del Principio de predictibilidad o de confianza legítima. [5]
Finalmente, debo mencionar que el artículo III del TUO de la LPAG establece, de forma expresa, que la finalidad de dicho cuerpo normativo es el de la protección del interés general, garantizando los debidos derechos e intereses de los administrados, premisa que debe de ser considerada en cada una de las resoluciones o pronunciamientos expedidos en sede administrativa.
En conclusión, hoy en día, las autoridades administrativas se enfrentan a diversos retos derivados de la actual coyuntura de emergencia nacional que vivimos; no obstante ello, debe de mantenerse el debido resguardo y respeto a los derechos y garantías de los administrados, por lo que el pronunciamiento del TFA es un importante precedente sobre el particular.
[1] BENTAHM, Jeremías. Tratado de las Pruebas Judiciales. Buenos Aires: Ediciones Jurídicas Europa-América, Volumen I, 1971, p.10. Citado en: Derecho y Cambio Social. Obtenido de: https://www.derechoycambiosocial.com/revista013/la%20prueba.htm#_ftn1
[2] MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Lima: Gaceta Jurídica, 14a Edición, p. 84.
[3] Sentencia del Tribunal Constitucional (Expediente N° 3741-2004-AAlTC). Obtenido en: https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2006/03741-2004-AA.pdf
[4] OEFA – Documento de Gestión. Obtenido en: https://www.gob.pe/qu/institucion/oefa/informes-publicaciones/1239661-resolucion-n-070-2020-oefa-tfa-se
[5] “Artículo IV del TUO de la LPAG.- Principios del procedimiento administrativo
(…)
1.15. Principio de predictibilidad o de confianza legítima.- La autoridad administrativa brinda a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se podrían obtener.
(…)
La autoridad administrativa se somete al ordenamiento jurídico vigente y no puede actuar arbitrariamente. En tal sentido, la autoridad administrativa no puede variar irrazonable e inmotivadamente la interpretación de las normas aplicables.”
