Eduardo Ormeño Espinoza
Egresado de Derecho de la Universidad Científica del Sur, con especialización en derecho ambiental en programas de la SPDA, Universidad de Chile, PUCP y la American Bar Association. Actualmente, se desempeña como practicante del área de Energía, Minería y Recursos Naturales del Estudio PPU – Perú.
I. Introducción
En la coyuntura actual, marcada por la urgencia de la crisis climática y la necesaria transición energética, la tensión entre el desarrollo de actividades extractivas y la conservación de la biodiversidad se ha intensificado. Este conflicto no es ajeno al ordenamiento jurídico interamericano; de hecho, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en su reciente Opinión Consultiva OC-32/25, ha subrayado que los Estados poseen no solo el deber de abstenerse de causar daños, sino la obligación positiva de adoptar medidas orientadas a la protección y regeneración de los ecosistemas. Bajo esa tesitura, la Corte IDH ha sido enfática al señalar que dichas medidas deben estar orientadas inexorablemente por el principio de no regresividad, alineándose con los avances del derecho internacional ambiental que buscan preservar la integridad de los ecosistemas frente a amenazas actuales y futuras.
Sin embargo, la materialización de estos mandatos enfrenta desafíos constantes en la administración interna. Un ejemplo paradigmático de esta fricción se encuentra en el conflicto derivado de la prohibición o limitación de actividades de hidrocarburos ante la existencia de un Área Natural Protegida (ANP). Al respecto, López Ramón (2024) sostiene que no debe existir duda sobre la legitimidad de las restricciones que se establezcan conforme a la regulación de estas áreas, pues los fines de conservación resultan prevalentes sobre las utilidades económicas que proporciona el aprovechamiento de los hidrocarburos; restricciones que, además, pueden afectar no solo el ámbito del área protegida, sino también sus zonas de amortiguamiento.
Pese a la claridad de esta premisa, la práctica administrativa peruana ha evidenciado contradicciones preocupantes. Este es el caso de la controversia suscitada en torno al Parque Nacional Bahuaja Sonene, donde la empresa estatal PERUPETRO S.A. estableció el «Área Promocional XCII», superponiéndose parcialmente a esta área de uso indirecto. Ante tal situación, el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible (IDLADS Perú) interpuso una demanda de cumplimiento contra el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) y PERUPETRO S.A., alegando la vulneración de la intangibilidad del parque y exigiendo la anulación de dicha área promocional.
La relevancia de este caso radica en que la declaración de un ANP no es un mero acto formal, sino que instituye un blindaje jurídico superior. En efecto, González (2022) afirma:
La declaración de un espacio protegido trae consigo un régimen protector intenso y un sistema de planificación diverso que, por su carácter ambiental, se impone a la planificación urbanística y territorial. Como manifestación de esa prevalencia, esta última debe adaptarse a aquélla en caso de contradicción. También aquella declaración supone la aplicación de un régimen de limitación administrativa de derechos en las que aparecen las típicas potestades de policía (autorizaciones, prohibiciones, etc.) e, incluso, el reconocimiento de derechos de tanteo y de retracto o la declaración de causa expropiandi a efectos expropiatorios (p. 62).
En este contexto, la Sentencia de Vista contenida en la Resolución No. Seis, recaída en el expediente No. 08060-2024-0-1801-JR-DC-05 y emitida por la Tercera Sala Constitucional de la Corte Superior de Justicia de Lima, constituye un pronunciamiento de especial relevancia para la tutela del patrimonio natural. El presente artículo tiene por objeto analizar dicha resolución, sosteniendo que la Sala realiza una aplicación acertada del principio de no regresión ambiental al determinar que la sola ‘promoción’ de actividades hidrocarburíferas en un Parque Nacional configura un acto regresivo, incompatible con el deber estatal de conservación. A través de este análisis, se demostrará que la intangibilidad de las áreas de uso indirecto no admite excepciones administrativas, ni siquiera en las etapas preliminares de la inversión.
II. La naturaleza jurídica del mandato incumplido
Para comprender la magnitud de la controversia resuelta por la Tercera Sala Constitucional, resulta imperativo analizar la naturaleza jurídica del mandato que se acusaba de incumplido. En el ordenamiento peruano, la categoría de «Parque Nacional» no es una mera etiqueta administrativa, sino una institución jurídica que conlleva el nivel más alto de restricción de usos dentro del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SINANPE).
En ese contexto, debemos recurrir al artículo 22, literal a, de la Ley No. 26834, Ley de Áreas Naturales Protegidas, el cual define a los Parques Nacionales como áreas destinadas a proteger con carácter intangible la integridad ecológica de uno o más ecosistemas. Esta definición se complementa necesariamente con lo dispuesto en el artículo 21, literal a, de la misma norma, que clasifica a estos espacios como áreas de uso indirecto; clasificación que no es baladí, pues conlleva una prohibición expresa y taxativa, debido a que en ellas no se permite la extracción de recursos naturales, así como tampoco modificaciones o transformaciones del ambiente natural.
Cierto es que la legislación busca un equilibrio entre conservación y desarrollo, pero dicho equilibrio tiene límites infranqueables. Al respecto, López Ramón (2024) enfatiza que el conflicto derivado de la limitación de actividades extractivas se encuentra resuelto en el propio artículo 21 de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, donde se establece la estricta prohibición de la extracción de recursos en las áreas de uso indirecto, como son los parques nacionales; por consiguiente, el autor sostiene que no debe existir duda sobre la prevalencia de los fines de conservación de estas áreas sobre las utilidades económicas que pudiera proporcionar el aprovechamiento de los hidrocarburos.
Asimismo, el artículo 27 de la Ley No. 26834 refuerza este blindaje al disponer que el aprovechamiento de recursos naturales en áreas protegidas solo puede ser autorizado si resulta compatible con la categoría y la zonificación asignadas, prohibiendo cualquier acción que perjudique el cumplimiento de los fines de su establecimiento. En armonía con ello, el artículo 22 de la Ley No. 26839, Ley sobre la Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, reitera que cualquier actividad dentro de estas áreas no debe poner en riesgo los objetivos primarios de su creación.
De lo anterior se desprende que la intangibilidad del Parque Nacional Bahuaja Sonene constituye un mandato legal cierto, claro e incondicional. Como bien señala la sentencia bajo análisis en su vigésimo quinto considerando, los artículos mencionados establecen un mandato implícito pero incuestionable, referido a la obligación de no realizar acciones que comprometan la integridad del área.
Bajo esa tesitura, la pretensión de superponer un «Área Promocional» de hidrocarburos sobre un Parque Nacional no solo contraviene la letra de la ley, sino que desafía la lógica misma del sistema de protección. No se trata de una «controversia compleja» que requiera dilucidar derechos en conflicto, sino de la aplicación directa de una prohibición legal diseñada para salvaguardar el patrimonio natural de la Nación a perpetuidad.
III. El argumento de la «Promoción» como amenaza y la respuesta judicial
En el desarrollo del litigio, la defensa del Ministerio de Energía y Minas y de PERUPETRO S.A. argumentó sobre una distinción técnica. Las demandadas sostuvieron que el establecimiento del Área Promocional XCII y la eventual suscripción de un Convenio de Evaluación Técnica (CET) no constituían una vulneración a la normativa ambiental, dado que estos instrumentos tienen por objeto la realización de estudios geológico-geofísicos de gabinete y el reprocesamiento de información histórica, sin que ello implique el otorgamiento directo de derechos de exploración o explotación de hidrocarburos ni la intervención física inmediata en el territorio. Bajo esa lógica, argumentaron que, al no existir un contrato de licencia suscrito ni actividades extractivas en curso, no se había configurado amenaza alguna contra el Parque Nacional Bahuaja Sonene.
Sin embargo, la Tercera Sala Constitucional desestimó este razonamiento formalista, identificando en la etapa de promoción un riesgo latente para la indemnidad del área protegida. En efecto, la sentencia advierte en su Considerando Trigésimo Primero que ignorar el impacto de la promoción es desconocer la realidad de la tutela ambiental, por cuanto el acto de promocionar un área para hidrocarburos, en sí mismo, genera una expectativa de uso y abre la puerta a futuras actividades extractivas que son incompatibles con la naturaleza del parque.
Por el contrario, la Sala razona que el Estado no puede generar expectativas de derechos en zonas donde la ley prohíbe expresamente la actividad, calificando el accionar de las demandadas como una «renuencia tácita pero manifiesta» a acatar los mandatos de protección. Si bien es cierto que PERUPETRO tiene el rol de promover la inversión, el Considerando Trigésimo Segundo aclara que este deber no es ilimitado, sino que se encuentra acotado por la Constitución y las leyes especiales de áreas naturales protegidas; por tanto, su obligación legal no se limita a abstenerse de explotar, sino que incluye el deber de no crear las condiciones para que se contravengan los fines del parque.
Esta postura judicial guarda plena coherencia con la doctrina especializada. Al respecto, López Ramón (2024) sostiene que las expectativas al eventual aprovechamiento de hidrocarburos, que pueden proceder de contactos o negociaciones previas con las autoridades e incluso de labores pre-exploratorias, carecen de trascendencia para ser consideradas como derechos adquiridos frente a la declaración de un área natural protegida; más aún, el autor enfatiza que los fines de conservación de estas áreas resultan prevalentes sobre las utilidades económicas que proporciona el aprovechamiento de los recursos.
En consecuencia, el fallo establece un estándar de protección preventiva, indicando que la intangibilidad de un Parque Nacional no solo se vulnera con la perforación de un pozo, sino con cualquier acto administrativo —como la creación de un área promocional— que proyecte una actividad industrial sobre un espacio destinado a la conservación perpetua.
IV. El Principio de No Regresión Ambiental como límite a la potestad administrativa
El argumento principal sobre el cual se desarrolla la decisión de la Tercera Sala Constitucional es la aplicación del principio de no regresión ambiental. Este principio actúa como un límite infranqueable a la potestad discrecional de la administración pública, impidiendo que el Estado, una vez alcanzado un determinado nivel de protección normativa o fáctica sobre un ecosistema, adopte medidas que disminuyan, relajen o desmantelen dicha tutela.
Bajo esa tesitura, resulta ilustrativa la postura de Prieur (2010), quien sostiene que la no regresión en el derecho ambiental se justifica por el carácter finalista de esta disciplina, siendo inherente a los objetivos de progresión en la protección del medio ambiente en beneficio de la humanidad; asimismo, el autor destaca que este principio se ve legitimado jurídicamente a través de los derechos humanos, los cuales reconocen un carácter irreversible a ciertos derechos fundamentales que debe extenderse a la tutela ambiental.
En tal caso, la aplicación de este principio no implica una parálisis del ordenamiento, sino una garantía de estabilidad en los estándares de conservación. Esta garantía se sustenta en la dinámica del principio de progresividad, del cual derivan dos subprincipios: la gradualidad y la no regresión; mientras el primero permite un escalonamiento en la ejecución de normas, la no regresión manda mantener y nunca disminuir los estándares de protección alcanzados, con el fin de consolidar el incremento progresivo en sus niveles de concreción (Esaín, 2013).
La sentencia bajo comentario aplica esta doctrina con notable precisión al caso del Parque Nacional Bahuaja Sonene. En efecto, el Considerando Trigésimo de la resolución establece categóricamente que el principio de no regresión prohíbe al Estado emitir normas o realizar actos administrativos que retrocedan en el nivel de protección ambiental ya logrado. La Sala razona que la creación de un Área Promocional para la explotación de hidrocarburos sobre un Parque Nacional, por su sola existencia y superposición, constituye un «acto regresivo» que amenaza el estatus de intangibilidad del área y genera una expectativa incompatible con la finalidad de conservación.
De ahí que deba arribarse a la conclusión de que la administración no puede escudarse en facultades de «promoción de la inversión» para vaciar de contenido la protección de un área natural. Esta conducta encaja en lo que López Ramón (2011) identifica como manifestaciones de regresión ambiental, señalando que estas pueden darse a través de la aprobación de normas encaminadas a rebajar niveles de protección para permitir obras, la falta de continuidad en las estructuras administrativas, o la desprotección de espacios naturales mediante prácticas indebidas del Estado que fallan en concretar las medidas dispuestas para los espacios protegidos.
Por consiguiente, la prohibición de regresión opera aquí como un mandato de interdicción de la arbitrariedad. Si el Estado ha reconocido el valor excepcional de un territorio al categorizarlo como Parque Nacional, cualquier acto posterior —sea normativo o administrativo— que pretenda introducir actividades extractivas, incluso en fase promocional, adolece de vicio de nulidad por contravenir el estándar de protección constitucionalmente garantizado.
V. El rol del Juez Constitucional y la renuencia estatal
Más allá del debate sustantivo sobre la intangibilidad del territorio, la sentencia aborda una cuestión procesal de trascendencia, esto es, la idoneidad del Proceso de Cumplimiento para tutelar derechos ambientales frente a la inacción o desviación administrativa. Las entidades demandadas, en su estrategia de defensa, cuestionaron la competencia del juez constitucional, argumentando que la controversia debía dilucidarse en la vía contencioso-administrativa y que no existía un mandato legal «cierto y claro» —requisito exigido por el precedente vinculante Villanueva Valverde— que ordenara abstenerse de la promoción de hidrocarburos.
Por consiguiente, la Tercera Sala Constitucional tuvo que reafirmar el rol activo que le corresponde a la judicatura en el Estado Constitucional de Derecho. En sus considerandos vigésimo quinto y vigésimo sexto, la Sala disiente de la interpretación restrictiva propuesta por los demandados y reivindica la facultad otorgada por el artículo 66 del Nuevo Código Procesal Constitucional, el cual permite al juez realizar una «mínima actividad interpretativa» para esclarecer mandatos que, aunque genéricos en su redacción, protegen derechos fundamentales indubitables.
Ello autoriza a concluir que, en materia ambiental, la claridad del mandato no depende de una orden literal y pormenorizada para cada supuesto de hecho, sino de la fuerza normativa de los principios constitucionales. La obligación de respetar la intangibilidad de un Parque Nacional emana directamente de la Ley de Áreas Naturales Protegidas y no requiere de una reglamentación adicional para ser exigible. Al respecto, la sentencia establece que es deber de los jueces constitucionales garantizar que estos mandatos no sean letra muerta frente a la discrecionalidad administrativa.
A mayor abundamiento, el fallo identifica una modalidad de incumplimiento particularmente insidiosa, conocida como la renuencia tácita. Si bien el Estado no emitió una resolución denegando formalmente la protección del parque, su conducta —consistente en crear un Área Promocional superpuesta— evidenció una voluntad de no acatar la prohibición legal de actividades extractivas. En el Considerando Trigésimo Primero, la Sala califica esta acción como una «renuencia tácita pero manifiesta», razonando que el Estado no puede, por un lado, declarar la protección a perpetuidad de un espacio y, por otro, fomentar expectativas de inversión que contravienen esa misma protección.
En tal sentido, la sentencia valida el Proceso de Cumplimiento como la vía idónea para corregir estas desviaciones, impidiendo que la administración pública utilice argumentos técnicos o vacíos procedimentales para eludir sus deberes constitucionales de conservación.
VI. La ejecución de la sentencia
La eficacia de los mandatos constitucionales no se agota en la declaración judicial, sino que se materializa en la conducta de la administración. En el presente caso, la fuerza vinculante de la Sentencia de Vista se ha traducido en un acto administrativo expreso de acatamiento por parte de PERUPETRO S.A., lo cual cierra el ciclo de la tutela jurisdiccional.
En efecto, mediante escrito de fecha 25 de septiembre de 2025, la empresa estatal informó al Quinto Juzgado Constitucional sobre la ejecución del fallo, adjuntando la Carta No. GGRL-PRCO-GFCN-01395-2025. En dicha misiva, dirigida al Consorcio conformado por las empresas La Ponderosa Energy S.A.C., Brightskies Geoscience Petroleum Services, LLC y Naspet It DWC, LLC, PERUPETRO comunicó su decisión de cancelar el proceso de firma del Convenio de Evaluación Técnica en el Área XCII.
Lo trascendental de este acto no es solo la cancelación en sí misma, sino la ratio decidendi administrativa que la sustenta. PERUPETRO reconoce explícitamente que, «si bien el rol de PERUPETRO es promover la inversión en la exploración y explotación de hidrocarburos, este deber no es ilimitado, pues debe mantener el respeto hacia aquellas áreas intangibles».
De ahí que deba arribarse a la conclusión de que la sentencia ha logrado un efecto pedagógico y correctivo sobre la administración, ha forzado a la entidad promotora a internalizar que la intangibilidad de un Parque Nacional actúa como un límite externo y absoluto a su libertad de configuración contractual. Consecuentemente, el Juzgado, mediante la Resolución No. 15 de fecha 21 de octubre de 2025, tuvo por cumplido lo ejecutoriado, validando la cancelación del proyecto superpuesto al Parque Nacional Bahuaja Sonene.
VII. Conclusiones
En primer lugar, se concluye que la Sentencia de Vista emitida por la Tercera Sala Constitucional constituye un precedente fundamental en la aplicación del principio de no regresión ambiental. La decisión judicial confirma que la intangibilidad de los Parques Nacionales —en su calidad de áreas de uso indirecto— no puede ser relativizada por actos administrativos posteriores, aun cuando estos se amparen en la promoción de la inversión privada. Por consiguiente, el establecimiento de un «Área Promocional» sobre un espacio protegido representa un acto regresivo prohibido por el ordenamiento jurídico, toda vez que disminuye el estándar de protección fáctica y jurídica alcanzado, generando una amenaza latente que contraviene los deberes estatales de conservación y prevención del daño ecológico.
En segundo lugar, se desprende que el mandato de prohibición de actividades extractivas en áreas de uso indirecto, contenido en la Ley de Áreas Naturales Protegidas, posee la claridad y certeza necesarias para ser exigible a través del proceso de cumplimiento. Ello autoriza a concluir que la labor del juez constitucional no se limita a la verificación mecánica de la literalidad de la norma, sino que exige una actividad interpretativa orientada a garantizar la eficacia de los derechos fundamentales. En ese tenor, la sentencia acierta al identificar que la conducta de la administración, consistente en superponer áreas de interés hidrocarburífero sobre zonas intangibles, configura una renuencia tácita pero manifiesta a acatar el ordenamiento ambiental, validando así la intervención jurisdiccional para corregir dicha desviación.
En tercer lugar, resulta necesario admitir que la etapa de «promoción» y suscripción de convenios de evaluación técnica no es una fase inocua o meramente preparatoria, desconectada de los impactos ambientales. Por el contrario, el análisis judicial y doctrinal demuestra que dichos actos administrativos generan expectativas de derechos y presiones sobre el territorio que son incompatibles con la naturaleza jurídica de un Parque Nacional. De ahí que la administración pública, específicamente PERUPETRO S.A. y el Ministerio de Energía y Minas, tenga el deber imperativo no solo de abstenerse de explotar recursos, sino de evitar la creación de condiciones jurídicas o contractuales que pongan en riesgo la integridad de los ecosistemas protegidos a perpetuidad.
Finalmente, la ejecución de la sentencia, materializada en la cancelación del proceso de suscripción del Convenio de Evaluación Técnica para el Área XCII, reafirma la supremacía del interés público ambiental sobre la libertad de configuración contractual del Estado. En síntesis, este caso evidencia que, en el Estado Constitucional de Derecho, las potestades de fomento económico encuentran un límite infranqueable en la protección de la biodiversidad; luego, la planificación energética nacional debe adaptarse estrictamente a la zonificación ambiental y al respeto irrestricto de las áreas naturales protegidas, garantizando así la coherencia del sistema jurídico y la tutela efectiva del derecho a un medio ambiente equilibrado.
VIII. Referencias Bibliográficas
Esaín, J. (2013). Progresividad y no regresión en el nivel de protección del ambiente. En M. Peña Chacón (Dir.), El principio de no regresión ambiental en el derecho comparado latinoamericano. PNUD.
González Sanfiel, A. M. (2022). El principio de no regresión en el Derecho público. Thomson Reuters Aranzadi.
López Ramón, F. (2011). Introducción General: Regresiones del Derecho Ambiental. En F. López Ramón (Dir.), Observatorio de Políticas Ambientales 2011 (pp. 19-24). Aranzadi; Thomson Reuters.
López Ramón, F. (2024). Régimen de áreas naturales protegidas e hidrocarburos en Perú. Sociedad Peruana de Derecho Ambiental.
Prieur, M. (2010). El nuevo principio de no regresión en Derecho ambiental. En M. Losada et al. (Eds.), Acto de investidura del grado de doctor honoris causa Manuel Losada, Michel Prieur y Frank T. Avignone. Prensas Universitarias de Zaragoza.
