Ana Angulo Carvallo

Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Magíster en Derecho Administrativo Económico por la Universidad del Pacífico, con especialización en Regulación de Recursos Naturales, Energía y Competencia.

I. A modo de introducción: noción general de ambiente y su regulación

La tarea de conocer qué es el ambiente constituye un punto de partida esencial para comprender el alcance y la intensidad de la intervención del Estado, a través de la regulación, para su tutela como bien jurídico de interés público, ya que es en función del entendimiento que cada sociedad tiene sobre el ambiente que estructuran el marco jurídico específico que lo regula.

Andaluz (2013) señala que el concepto de ambiente o medio ambiente comprende: (i) a la naturaleza con sus componentes vivos o bióticos —p.ej. flora, fauna, microorganismos— y no vivos o abióticos —p.ej. agua, suelo, aire, minerales, luz solar- ; así como, (ii) a las manifestaciones sociales, económicas y culturales que interactúan en un espacio y tiempo determinado. De allí que, a modo general, el ambiente constituye la integración de los componentes de la naturaleza (que incluyen a los recursos naturales^[1]) y de las manifestaciones o creaciones humanas (entorno urbanístico, expresiones culturales, etc.) en un lugar y tiempo concretos.

En esa línea, Wieland (2022) refiere que el Derecho Ambiental regula las actividades humanas que inciden en el ambiente, con la finalidad de eliminar o minimizar su impacto negativo, así como fomentar actividades reparadoras y respetuosas del ambiente. Ahora bien, Sánchez-Meza (2018) muestra que el enfoque del Derecho Ambiental ha sido mutable en el tiempo, transitando de una noción antropocéntrica, en la que se protege a la naturaleza y al ambiente en general en tanto se encuentra al servicio del desarrollo de la persona, hacia una noción ecocéntrica, que se funda en el valor intrínseco del ambiente, independientemente de su relación con el ser humano, para su protección como “sujeto de derechos”. Asimismo, Wieland (2022) hace notar el enfoque de sostenibilidad, que involucra un concepto más amplio e integrador del Derecho Ambiental y que apunta al desarrollo sostenible.

En consonancia con ello, Molinares y Díaz (2021) señalan que las Constituciones expedidas al final del siglo XX e inicios del siglo XXI en países latinoamericanos como Venezuela, Ecuador y Bolivia contemplan un carácter ecocéntrico en la regulación ambiental, en tanto que consideran a la naturaleza como “sujeto de derechos” para su protección y no como objeto de apropiación, explotación o conservación. Asimismo, los indicados autores precisan que en el caso de Colombia si bien existen decisiones judiciales relevantes respecto a la efectiva protección de los componentes de la naturaleza, estas se sustentan en un paradigma antropocéntrico que protege al ambiente en la medida que constituye el entorno en el que se desenvuelve el ser humano.

II. El ambiente y su protección en la denominada “Constitución Ecológica” del sistema jurídico peruano

En el caso del sistema jurídico peruano, desde la perspectiva constitucional, el ambiente o medio ambiente se reputa como un derecho fundamental de la persona: “[…] a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida” (Constitución Política, 1993, artículo 2°, inciso 22-A); así, se aprecia que dicho dispositivo contiene un planteamiento antropocéntrico, al establecer la protección del ambiente, con características tales como equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, en tanto constituye un derecho de titularidad del ser humano.

Se debe tener en cuenta que la Ley General del Ambiente (LGA), norma de desarrollo de dicho derecho fundamental, define al ambiente como aquel que comprende “[…] a los elementos físicos, químicos y biológicos de origen natural o antropogénico que, en forma individual o asociada, conforman el medio en el que se desarrolla la vida, siendo los factores que aseguran la salud individual y colectiva de las personas y la conservación de los recursos naturales, la diversidad biológica y el patrimonio cultural asociado a ellos, entre otros” (Ley N° 28611, 2005, artículo 2°, numeral 2.3). En ese sentido, se advierte que la conceptualización del ambiente dada por la citada LGA, concuerda con aquella expresada por la doctrina, al considerar a este como el medio o lugar donde el hombre y los seres vivos se desenvuelven e interrelacionan, el cual está conformado por componentes de origen natural y elementos de origen humano.

Por su parte, el Tribunal Constitucional (2005^[2]) ha establecido que el referido derecho fundamental de la persona a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida, comprende dos elementos a saber: (i) el derecho propiamente a disfrutar de ese medio ambiente, esto es, de un entorno en el que sus elementos se interrelacionan de manera natural y armónica, y en caso que el hombre intervenga no debe suponer una alteración sustantiva, de lo contrario el derecho se vería frustrado y carente de contenido; y, (ii) el derecho a la preservación del medio ambiente, lo que entraña obligaciones ineludibles para los poderes públicos de mantener los bienes ambientales en condiciones adecuadas para el disfrute de la persona, obligaciones que también alcanzan a los particulares, en la medida que sus actividades económicas inciden directa o indirectamente en el medio ambiente.

Del aludido pronunciamiento del máximo intérprete de la Constitución, se desprende que las reglas relativas a que: (i) la intervención del hombre en el ambiente no debe suponer una alteración sustantiva de este; y, (ii) la preservación del medioambiente, han sido establecidas en nuestro sistema jurídico ambiental en tanto y en cuanto brindan contenido al derecho fundamental de la persona a gozar de un ambiente en condiciones adecuadas, lo que evidencia el carácter antropocéntrico de nuestro ordenamiento ambiental, que protege al ambiente dada su utilidad para el bienestar del ser humano. Ahora bien, el Tribunal Constitucional es claro en señalar, también, que la protección del medio ambiente o el derecho de la persona a la preservación del medioambiente conlleva obligaciones a cargo de los poderes públicos y de los particulares, las cuales se aprecian, en primer término, en el propio marco constitucional.

En efecto, la Constitución prevé, dentro del Título III (que regula el régimen económico de economía social de mercado que rige nuestro país), disposiciones específicas, contenidas en el Capítulo II, relativas al ambiente y los recursos naturales, estableciendo una serie de acciones a ser ejecutadas por el Estado tendientes a promover el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales^[3], la conservación del medio ambiente (que comprende la diversidad biológica y las áreas naturales protegidas)^[4], y el desarrollo sostenible del país (en específico de la amazonia)^[5]. De este extremo de la Carta Magna se advierte un enfoque de sostenibilidad de la regulación ambiental, lo que se refleja en la LGA –norma ordenadora del marco normativo legal para la gestión ambiental en el Perú-, que establece como uno de los principios rectores de dicha regulación al Principio de Sostenibilidad, en virtud del cual “[…] la gestión del ambiente y de sus componentes, así como el ejercicio y la protección de los derechos que establece la presente Ley, se sustentan en la integración equilibrada de los aspectos sociales, ambientales y económicos del desarrollo nacional, así como en la satisfacción de las necesidades de las actuales y futuras generaciones” (Ley N° 28611, 2005, artículo V del Título Preliminar).

De allí que, las disposiciones constitucionales vinculadas con la protección del ambiente se basan tanto en el enfoque antropocéntrico como el de sostenibilidad, el cual se extiende a toda la regulación ambiental del sistema jurídico peruano, que protege al medioambiente en tanto derecho fundamental de la persona y, a su vez, busca una convivencia armónica entre los derechos sociales, el desarrollo económico y la conservación ambiental, de modo tal que se logre el bienestar de las generaciones presentes y futuras.

Cabe advertir, que es el aludido Capítulo II de la Carta Magna el que ha sido catalogado como la “Constitución Ecológica” por parte del Tribunal Constitucional, al considerar que de este se deriva “[…] un conjunto de acciones que el Estado se compromete a desarrollar y promover, con el fin de preservar y conservar el ambiente frente a las actividades humanas que pudieran afectarlo. Esta política nacional debe permitir el desarrollo integral de todas las generaciones de peruanos que tienen el derecho de gozar de un ambiente adecuado para el bienestar de su existencia” (STC Exp. N° 03343-2007-PA/TC, 2007, fundamentos 8 y 9). Hacemos notar, dicho colegiado hace énfasis en que, en el marco de la aludida Constitución Ecológica, una de las principales acciones de cargo del Estado es la determinación de la Política Nacional del Ambiente (PNA)^[6] que, de acuerdo con la LGA, comprende “[…] lineamientos, objetivos, estrategias, metas, programas e instrumentos de carácter público, que tiene como propósito definir y orientar el accionar de las entidades del Gobierno Nacional, Regional y Local, y del sector privado y de la sociedad civil, en materia ambiental” (Ley N° 28611, 2005, artículo 8°).

Dicha PNA ha sido aprobada por el Estado el año 2009 (Decreto Supremo N° 012-2009-MINAM), y actualizada al año 2030 (Decreto Supremo N° 023-2021-MINAM), con el objetivo de mejorar la calidad de vida de las personas, estableciendo para ello medidas para garantizar la existencia de ecosistemas saludables y el desarrollo sostenible del país -las cuales se basan en la prevención, protección y recuperación del ambiente y sus componentes, así como en la conservación y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales^[7]-, siendo que estas deben ser ejecutadas por el Gobierno Nacional, Regional y Local en el marco de sus competencias ambientales.

De allí que, con la finalidad de asegurar el cumplimiento de la aludida PNA instaurada por la Constitución Ecológica, la LGA contempla al Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA)^[8] como mecanismo para articular el accionar de las entidades públicas de los tres niveles de gobierno, así como el accionar del sector privado y de la sociedad civil en su conjunto que intervienen en la gestión ambiental y de los recursos naturales (Ley N° 28611, 2005, artículo 14°); siendo el ente rector de dicho sistema el Ministerio del Ambiente (MINAM)^[9]. En esa línea, el SNGA está conformado por los siguientes cinco sistemas funcionales a cargo de distintas entidades públicas, que están orientados a dar cumplimiento a la aludida PNA y, por tanto, a velar por la protección del medioambiente y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales^[10]:

Fuente: Elaboración propia

Cada uno de los sistemas funcionales precedentes, a cargo de sus respectivas entidades públicas^[23], están regulados por su propia normativa ambiental especial, la que debe sujetarse en todo momento a los principios y reglas contempladas por la LGA, que constituye la norma ordenadora del marco normativo legal para la gestión ambiental; debiendo respetar, entre otros principios, el referido Principio de Sostenibilidad, contemplado, también, por la referida Constitución Ecológica, así como el Principio de Prevención, al que alude la PNA, en virtud del cual “La gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental. Cuando no sea posible eliminar las causas que la generan, se adoptan las medidas de mitigación, recuperación, restauración o eventual compensación, que correspondan” (Ley N° 28611, 2005, artículo VI del Título Preliminar).

III. Conclusión

En consecuencia, en el marco de los alcances de la Constitución Ecológica -que se basa tanto en el enfoque antropocéntrico como el de sostenibilidad-, la regulación ambiental especial determina las acciones específicas a ser implementadas por los poderes públicos orientadas a la preservación del medio ambiente frente a las actividades económicas de las personas que pudieran afectarlo, las cuales deben velar, en todo momento, por el respeto irrestricto de los principios ordenadores de dicho sistema jurídico que se desprenden del referido marco constitucional y de la LGA; siendo, además, que dicha ley contempla el deber de los particulares de contribuir con una efectiva gestión ambiental y protección del ambiente, habilitando para ello el derecho de acción de toda persona ante las entidades administrativas y jurisdiccionales en defensa del medio ambiente^[24].

Bibliografía

Andaluz, C. (2013). Manual de Derecho Ambiental (4.ª ed.). Iustitia.

Congreso de la República del Perú. (2005). Ley General del Ambiente, Ley N.° 28611. Diario Oficial El Peruano, 15 de octubre de 2005. https://www.gob.pe/institucion/congreso-de-la-republica/normas-legales/3569-28611

Congreso de la República del Perú. (1997). Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los Recursos Naturales, Ley N.° 26821. Diario Oficial El Peruano. Ley-N_-26821.pdf

Congreso de la República del Perú. (1993). Constitución Política del Perú. Diario Oficial El Peruano, 29 de diciembre de 1993. https://www.gob.pe/institucion/congreso-de-la-republica/normas-legales/3569-constitucion-politica-del-peru

Ministerio del Ambiente. (2009, mayo 23). Decreto Supremo N.° 012-2009-MINAM, Aprueba la Política Nacional de Ambiente. Diario Oficial El Peruano. https://www.minam.gob.pe/wp-content/uploads/2013/09/ds_012-2009-minam.pdf

Ministerio del Ambiente. (2021, julio 25). Decreto Supremo N.° 023-2021-MINAM, Aprueba la Política Nacional de Ambiente al 2030. Diario Oficial El Peruano. https://sinia.minam.gob.pe/sites/default/files/archivos/public/docs/D.S.%20023-2021-MINAM.pdf_0.pdf

Molinares, V., & Díaz, D. (2021). Protección a la naturaleza desde el paradigma ecocéntrico: análisis de sentencias de la Corte Constitucional de Colombia y de otros tribunales de este país. Revista Latinoamericana de Derecho Ambiental, 22(2). https://www.scielo.org.mx/scielo.php?pid=S1405-91932022000200219&script=sci_arttext

Sánchez-Meza, L. (2018). Aspectos básicos del derecho ambiental: objeto, caracterización y principios. Regulación constitucional y organización administrativa del medio ambiente. En Derecho Ambiental (3.ª ed., pp. 41–74).

Tribunal Constitucional del Perú. (2009, febrero 19). Sentencia del Pleno Jurisdiccional 03343-2007-PA/TC. https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/03343-2007-AA.pdf

Tribunal Constitucional del Perú. (2005, abril 1). Sentencia del Pleno Jurisdiccional 0048-2004-PI/TC. https://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2005/00048-2004-AI.pdf

Wieland, P. (2022). Introducción al Derecho Ambiental. Fondo Editorial PUCP.

1. La Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los Recursos Naturales, Ley N° 26821 (1997), define, en su artículo 3°, a los recursos naturales en los siguientes términos:“Artículo 3.- Se consideran recursos naturales a todo componente de la naturaleza, susceptible de ser aprovechado por el ser humano para la satisfacción de sus necesidades y que tenga un valor actual o potencial en el mercado, tales como:

   a. las aguas: superficiales y subterráneas;

   b. el suelo, subsuelo y las tierras por su capacidad de uso mayor: agrícolas, pecuarias, forestales y de protección;

   c. la diversidad biológica: como las especies de flora, de la fauna y de los microorganismos o protistos; los recursos genéticos, y los ecosistemas que dan soporte a la vida;

   d. los recursos hidrocarburíferos, hidroenergéticos, eólicos, solares, geotérmicos y similares;

   e. la atmósfera y el espectro radioeléctrico;

   f. los minerales;

   g. los demás considerados como tales.

   El paisaje natural, en tanto sea objeto de aprovechamiento económico, es considerado recurso natural para efectos de la presente Ley”. ↑

2. Sentencia del Pleno Jurisdiccional 0048-2004-PIITC (Fundamento 17). ↑
3. “Art. 66°.- Recursos NaturalesLos recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento. Por ley orgánica se fijan las condiciones de su utilización y de su otorgamiento a particulares. La Concesión otorga a su titular un derecho real, sujeto a dicha norma legal”.

   “Art. 67°.- Política Ambiental

   El Estado determina la política nacional del ambiente. Promueve el uso sostenible de sus recursos naturales”. ↑

4. “Art. 68°.- Conservación de la diversidad biológica y áreas naturales protegidas El Estado está obligado a promover la conservación de la diversidad biológica y de las áreas naturales protegidas”. ↑
5. “Art. 69°.- Desarrollo de la amazonia El Estado promueve el desarrollo sostenible de la Amazonia con una legislación adecuada” ↑
6. Artículo 67° de la Constitución ↑
7. La PNA ha sido estructurada en base a cuatro ejes temáticos: (i) conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biológica; (ii) gestión integral de la calidad ambiental; (iii) gobernanza ambiental; y, (iv) compromisos y oportunidades ambientales. ↑
8. Regulado por la Ley N° 28245 (2004), Ley marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (Ley del SNGA), y su actual reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 014-2024-MINAM (Reglamento del SNGA). ↑
9. El Decreto Legislativo N° 1013 (2008) creó al MINAM como un organismo del Poder Ejecutivo rector del sector ambiental -que comprende el SNGA-, a cargo de desarrollar, dirigir, supervisar y ejecutar la PNA; así como promover la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales, la diversidad biológica y las áreas naturales protegidas. ↑
10. Artículo 9° de la Ley del SNGA ↑
11. Regulado por la Ley N° 27446 (2001), Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (Ley del SEIA) y su reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 19-2009-MINAM (Reglamento del SEIA) ↑
12. Ente rector del SEIA. Artículo 16° de la Ley del SEIA y artículos 6° y 7° del Reglamento del SEIA. ↑
13. La Ley N° 29968 (2012), creó el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) como organismo público técnico especializado adscrito al MINAM, a cargo de revisar y aprobar los Estudios de Impacto Ambiental detallados (EIA-d) y, cuando corresponda, los Estudios de Impacto Ambiental semidetallados (EIA-sd), regulados por la Ley del SEIA y su reglamento. ↑
14. Regulado por la Ley N° 29325 (2009), Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (Ley del SINEFA) ↑
15. El Decreto Legislativo N° 1013 (2008) creó al Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), como organismo público técnico especializado adscrito al MINAM, encargado de la fiscalización, la supervisión, el control y la sanción en materia ambiental; siendo el rector del SINEFA. ↑
16. Regulado por la Ley Nº 26834 (1997), Ley de Áreas Naturales Protegidas (Ley del SINANPE), y su reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 038-2001-AG (2001). ↑
17. El Decreto Legislativo N° 1013 (2008) creó al Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNAP), como organismo público técnico especializado adscrito al MINAM; siendo el ente rector del SINANPE. ↑
18. Regulado por la Ley N° 29338 (2009), Ley de Recursos Hídricos (Ley de SNGRH), y su reglamento aprobado por Decreto Supremo N° 001-2010-AG (2010). ↑
19. El Decreto Legislativo N° 997 (2008), creó a la Autoridad Nacional del Agua (ANA) como organismo público adscrito al Ministerio de Agricultura (MINAGRI), responsable de dictar las normas y establecer los procedimientos para la gestión integrada y sostenible de los recursos hídricos; siendo el ente rector del SNGRH. ↑
20. Órganos desconcentrados de la ANA a nivel nacional, cuyo ámbito está delimitado por Regiones Hidrográficas, existiendo 14 AAA en total. ↑
21. Regulado por la LGA, la Ley del SNGA y el Reglamento del SNGA. ↑
22. Ente rector ↑
23. Cabe señalar que el artículo 11° del Reglamento del SNGA, contempla a otros organismos públicos vinculados con la gestión ambiental y que están regulados por su propia normativa especial, dentro de los cuales se encuentran: (i) el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR); (ii) el Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (OSINFOR); (iii) la Marina de Guerra del Perú, a través de la Dirección General de Capitanías y Guardacostas de la (DICAPI); (v) la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS); (vi) el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN); (vii) el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI); (viii) el Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (CONCYTEC); (ix) la Autoridad de Transporte Urbano para Lima y Callao (ATU); (x) la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA). ↑
24. Artículo IV del Título Preliminar de la LGA ↑