¿Una prórroga más? Lo que debe definirse antes del 31 de diciembre de 2026
En el Perú, casi la mitad del oro que se exporta no provendría de la minería formal. En 2025 se habrían exportado 104.3 toneladas de oro de origen ilegal, frente a 104.7 toneladas de origen legal, lo que representa el 49.9% del oro exportado y un valor superior a US$ 11,500 millones. Asimismo, se estima que el Perú concentra el 44% del oro ilegal exportado desde Sudamérica. Estas cifras responden a diversos factores; uno de ellos es jurídico y consiste en la dificultad del Estado para diferenciar al pequeño minero que busca operar dentro del mercado legal de quien utiliza los mecanismos de formalización para continuar al margen de él.
Esa dificultad se expresa hoy en el Registro Integral de Formalización Minera (en adelante, el “REINFO”). Mediante el presente artículo sostengo que la discusión no debería limitarse a decidir si se amplía o no el registro, sino a definir quiénes deberían continuar, bajo qué condiciones y qué precedentes tenemos para ello; y, sobre esa base, propongo cuatro aspectos clave que deberían quedar definidos de cara al vencimiento del registro y a la discusión de la nueva ley de la pequeña minería y minería artesanal.
1. ¿Qué es el REINFO y por qué su plazo se sigue ampliando?
Para desarrollar actividad minera en el Perú, la regla general es obtener, antes de operar, un conjunto de títulos habilitantes, como el derecho sobre la concesión minera, la certificación ambiental, el permiso para usar el terreno superficial, la autorización de inicio de actividades, entre otros según corresponda a cada actividad. Sin embargo, buena parte de la pequeña minería y minería artesanal (en adelante, la “MAPE”) opera sin esos títulos. Por ello, desde la Ley No. 27651, el Estado busca formalizarlos y, a partir de 2012, ha regulado procesos que les permiten obtener dichos títulos mientras continúan operando.
El proceso vigente, denominado Proceso de Formalización Minera Integral, fue creado junto con el REINFO por el Decreto Legislativo No. 1293, a fines de 2016, con una vigencia de 36 meses; sin embargo, dicho plazo nunca se cumplió. Desde 2019, la vigencia del proceso ha sido extendida en múltiples oportunidades, y la última ampliación, dispuesta por la Ley No. 32537, fija como límite el 31 de diciembre de 2026 o la entrada en vigor de la Ley de la Pequeña Minería y Minería Artesanal (en adelante, la “Ley MAPE”) y su reglamento, lo que ocurra primero. Esta fórmula no presenta al REINFO y a la Ley MAPE como alternativas excluyentes; más bien, asume que la nueva ley reemplazará al régimen actual y regulará la situación de quienes sigan inscritos. El problema es que el Poder Ejecutivo prevé presentar el proyecto de Ley MAPE al Congreso recién en octubre del 2026, por lo que es poco probable que dicha ley y su reglamento estén vigentes antes de fin de año.
Al respecto, que el REINFO siga vigente implica que quien se encuentre inscrito sea considerado minero informal y no ilegal, en tanto desarrolle su actividad dentro del proceso de formalización y en una zona en la que la minería no se encuentra prohibida. Esta última condición merece una precisión: la inscripción se efectúa sobre la base de la declaración del propio administrado y sin una verificación previa de la ubicación de la actividad, de modo que el registro, por sí solo, no distingue entre quien opera en zona permitida y quien no.
2. ¿Por qué el proceso no ha logrado formalizar como se esperaba?
Los resultados muestran que el problema no es la falta de tiempo, sino la falta de predisposición. En el 2024 el registro superaba las 84,000 inscripciones, pero a agosto de 2025 solo 2,271 mineros culminaron su formalización. Esto responde principalmente a los siguientes cuatro factores:
El diseño del proceso ofrece más incentivos para permanecer inscrito que para culminarlo: la inscripción habilita a seguir operando mientras se completan los requisitos y se exime de responsabilidad penal por el delito de minería ilegal a quien se inscribió dentro del plazo. El problema se agudiza con el estado “suspendido” en el registro. Este estado se produce cuando el inscrito incumple sus condiciones de permanencia y, en teoría, lo obliga a paralizar su actividad hasta regularizar su situación. No obstante, el suspendido no sale del registro: continúa inscrito y, por tanto, sigue formando parte del proceso de formalización. Esa lectura no es nueva ni aislada. La Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, al analizar una de las ampliaciones anteriores, advirtió que la exención alcanzaría tanto a los inscritos vigentes como a los suspendidos, apoyándose en un informe de la Oficina General de Asesoría Jurídica del Ministerio del Ambiente; y el coordinador de las Fiscalías Especializadas en Materia Ambiental ha calificado públicamente al REINFO como el escudo protector perfecto para el minero ilegal.
El requisito determinante no depende únicamente del minero: la mayoría de los inscritos no son titulares de las concesiones donde desarrollan su actividad. La Defensoría del Pueblo verificó que apenas el 3.62% de los inscritos supervisados había acreditado la titularidad, un contrato de cesión o un contrato de explotación respecto de la concesión. Para formalizarse, el minero necesita que el titular acepte suscribir un contrato de explotación, es decir, el acuerdo por el cual lo autoriza a trabajar en su concesión y, en mi opinión, la regulación actual no ofrece incentivos suficientes para que este asuma los riesgos operativos, ambientales y sociales que implica esa convivencia. La consecuencia práctica es que un número indeterminado de inscripciones corresponde a mineros que no podrán culminar el proceso, simplemente porque nunca obtendrán ese contrato, y que pese a ello permanecen en el registro de manera indefinida.
Los recursos asignados al proceso no guardan proporción con su magnitud: con la Ley No. 32213 el Ministerio de Energía y Minas (en adelante, el “MINEM”) asumió la rectoría del proceso de formalización, que antes conducían los gobiernos regionales, y la Ley No. 32537 ordenó a estos transferirle los expedientes en un plazo de 60 días. Esa transferencia no ha sido ordenada; la Contraloría General de la República advirtió que en Madre de Dios tomó más de un año y que aún quedaban más de 2,000 expedientes del Instrumento de Gestión Ambiental para la Formalización (en adelante, el “IGAFOM”) pendientes. Sobre esa carga se proyecta una capacidad operativa reducida: según el CIES, el programa presupuestal de formalización minera representa, en promedio, apenas el 0.01% del presupuesto de la República y la dirección del MINEM encargada de evaluar los instrumentos ambientales cuenta con cinco personas para más de 20,000 solicitudes.
El proceso se concentró en el punto de extracción y dejó sin control la cadena de comercialización: a abril de 2026 existían 13,854 comercializadores y refinadores de oro inscritos, de los cuales alrededor del 42.6% son personas naturales, y se estima que junto a un centenar de plantas de procesamiento formales operarían cerca de 700 informales; el registro no supervisa el origen del mineral y, una vez que este ingresa a la planta, resulta imposible distinguir el oro de origen legal del ilegal.
3. La depuración de 2025: un precedente para identificar a quien sí busca formalizarse
El Decreto Supremo N.° 009-2025-EM otorgó a los inscritos con estado suspendido un plazo improrrogable de 45 días calendario para acreditar el cumplimiento de, al menos, uno de los requisitos pendientes. Transcurrido dicho plazo sin que se hubiera acreditado dicho cumplimiento, las inscripciones serían excluidas del registro. Posteriormente, el Decreto Supremo N.° 012-2025-EM dispuso que la última prórroga otorgada por el Poder Ejecutivo se aplicara únicamente a las inscripciones vigentes y a aquellas que se encontraban suspendidas por un periodo no mayor de un año.. Como resultado, 50,565 inscripciones fueron excluidas y el registro quedó con 31,519 inscripciones.
Esta decisión sentó un precedente relevante debido a que demostró que es posible aplicar un criterio objetivo, otorgando previamente un plazo para regularizar y la posibilidad de impugnar. Además, se debe mencionar que las inscripciones vigentes pasaron de 18,454 a fines de 2024 a 23,299 en agosto de 2025, lo que sugiere que, ante una consecuencia efectiva, parte de los inscritos regularizó su situación.
Es claro que excluir no equivale a formalizar y que la depuración no resuelve la situación de quienes siguen operando fuera del registro. Sin embargo, esta experiencia confirma que el primer paso consiste en distinguir entre quienes tienen interés y posibilidad real de formalizarse y quienes no, para concentrar en los primeros los recursos del Estado y retirar del proceso, de manera oportuna y motivada, a los segundos.
Fuente: elaboración propia sobre la base de las cifras del Registro Integral de Formalización Minera del MINEM y del CIES.
4. Aspectos clave de cara al vencimiento del REINFO y a la Ley MAPE
A puertas del último trimestre del año y sin que el proyecto de Ley MAPE haya llegado al Congreso, la decisión sobre el REINFO se adoptará con poco margen para el debate técnico. Por ello, conviene fijar aspectos que permitan ordenar esa discusión.
4.1. Una continuidad excepcional, con hitos y sin suspensiones indefinidas
Si se admite una continuidad, el criterio de acceso debe ser más exigente que la simple permanencia en el registro. Quienes continúen deberían cumplir los requisitos por etapas y con plazos perentorios, de modo que el incumplimiento de cada etapa genere la caducidad automática de la inscripción.
En ese esquema, la suspensión no debería operar como un estado indefinido. Una alternativa razonable es fijarle un plazo máximo, vencido el cual la exclusión opere de oficio, sin necesidad de un procedimiento adicional. Para que ello funcione, la notificación resulta determinante: sin una casilla electrónica obligatoria, los plazos perentorios y la caducidad automática serán de difícil aplicación frente a mineros ubicados en zonas alejadas.
4.2. Salida expeditiva de quienes no pueden formalizarse
Quienes operan en áreas naturales protegidas, zonas arqueológicas, reservas indígenas o áreas con instrumentos de gestión ambiental aprobados a favor de terceros no podrán formalizarse en ningún supuesto. Para esos casos, la georreferenciación y las imágenes satelitales permiten una verificación en gabinete y, con ella, una revocación expeditiva. Hoy, en cambio, la exclusión sigue la vía de un procedimiento que puede superar el año.
4.3. Acceso al derecho minero con incentivos y sin afectar derechos de terceros
La Ley MAPE debe hacerse cargo del principal obstáculo del proceso, que es el acceso al derecho minero. La Ley No. 27651 encargó a los gobiernos regionales facilitar los acuerdos entre productores mineros artesanales y titulares mineros, pero se trata de una función de promoción sin contenido concreto, que no alcanza para que el titular acepte los riesgos operativos, ambientales y sociales de compartir su concesión.
Lo que no resuelve el problema es sustituir la voluntad del titular. El Proyecto de Ley No. 14798/2025-CR obliga al titular de concesiones con mineralización predominantemente aurífera a celebrar contrato de explotación a solicitud del inscrito en el REINFO dentro de un plazo de 60 días calendario y, ante su negativa, habilita al Estado a proceder mediante ejecución subsidiaria, reconociéndole una regalía como compensación. En la misma línea se ubican las propuestas de servidumbre minera, que el propio MINEM cuestionó en el Congreso por constituir una expropiación disfrazada. En ambos casos se traslada al titular el costo de un problema que el Estado no resolvió, con evidente afectación del derecho de propiedad y de la seguridad jurídica.
4.4. Trazabilidad, incentivos articulados y autoridades con capacidad de fiscalizar
El control no puede limitarse a la zona de extracción. Es necesario establecer la responsabilidad de los titulares de las plantas de beneficio y de los compradores respecto del origen del mineral que reciben, con obligaciones concretas de verificación de procedencia, conservación de la documentación y reporte de operaciones inusuales, y exigir el uso de GPS en el transporte de minerales, explosivos e insumos químicos. Las plantas son, además, el punto donde la trazabilidad se pierde y donde el control resulta más eficiente: son relativamente pocas, están identificadas y su operación es verificable.
En materia de incentivos, conviene precisar que la MAPE ya cuenta con un tratamiento diferenciado, pues el derecho de vigencia y la penalidad se pagan a razón de US$ 1.00 y US$ 0.50 por hectárea, según se trate de pequeño productor minero o de productor minero artesanal. El problema, entonces, no es la ausencia total de beneficios, sino que estos no compensan el costo de operar formalmente.
Finalmente, nada de lo anterior funciona sin autoridades de fiscalización claramente definidas y con capacidad real de ejercerla. La Defensoría del Pueblo ha constatado que estas carecen de personal, presupuesto y logística suficientes para cumplir esa función. La Ley MAPE debería precisar qué entidad fiscaliza cada materia y dotarla de los recursos correspondientes.
5. Conclusiones
El REINFO fue concebido como una herramienta temporal y, tras casi diez años y sucesivas ampliaciones, ha formalizado a una fracción mínima de sus inscritos. El problema no ha sido la falta de plazo, sino la ausencia de consecuencias efectivas y de una ruta viable para quienes sí buscan formalizarse. Es así que, de cara al 31 de diciembre de 2026, la discusión debe centrarse en definir para quiénes y bajo qué condiciones continuaría el proceso, con hitos verificables, caducidad automática de la inscripción ante el incumplimiento y exclusión oportuna de quien no avanza.
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