El pedido de facultades legislativas y una reforma que merece mayor atención: la calidad regulatoria

Lima, 28 de septiembre de 2026.

El 21 de febrero de 2025, el colapso del techo del patio de comidas del Real Plaza de Trujillo dejó seis personas fallecidas y 81 heridas. Un año después, en una resolución de primera instancia, Indecopi concluyó que el hecho no tuvo carácter fortuito y atribuyó el colapso a deficiencias de construcción y omisiones de mantenimiento. Más allá de las responsabilidades concretas que corresponda determinar en este caso, la tragedia recuerda algo que a veces se pierde en la discusión jurídica: regular bien importa.

Las decisiones sobre qué controlar, cuándo hacerlo, quién debe hacerlo y con qué intensidad pueden tener consecuencias que trascienden ampliamente el texto de una norma. Y existe un antecedente regulatorio cercano que permite advertir por qué esta discusión resulta relevante. Durante la tramitación del Proyecto de Ley N° 4952/2022-CR, que posteriormente dio lugar a la Ley N° 31914 y modificó el régimen de clausura de establecimientos, Indecopi cuestionó la suficiencia del análisis costo-beneficio, la evidencia utilizada para acreditar el problema, la identificación de los sujetos afectados y la evaluación de alternativas. Incluso recurrió al Manual para la Aplicación del Análisis de Impacto Regulatorio Ex Ante como parámetro ilustrativo, pese a que el proyecto provenía del Congreso y no se encontraba sometido formalmente a dicho instrumento (Indecopi, 2023).

Esto no significa, desde luego, que pueda atribuirse el colapso a la Ley N.° 31914 ni establecerse una relación causal entre ambos hechos. El punto está en que este antecedente permite observar cómo las decisiones regulatorias sobre fiscalización, control y clausura requieren una evaluación suficientemente rigurosa de sus posibles efectos. Una intervención estatal puede perseguir una finalidad legítima y, aun así, generar consecuencias distintas a las previstas cuando el problema público no ha sido definido con precisión, la evidencia es insuficiente, los afectados no han sido adecuadamente considerados o las alternativas no han sido comparadas antes de decidir.

Por ello, los instrumentos de mejora de la calidad regulatoria no deberían entenderse como una carga añadida al procedimiento normativo, sino como una disciplina destinada a mejorar la toma de decisiones públicas. 

Esta lógica tampoco resulta ajena al Derecho Administrativo tradicional. Principios como legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, motivación, predictibilidad y orientación al interés general anteceden al lenguaje contemporáneo de la mejora regulatoria. El AIR convierte varias de estas exigencias en una metodología que obliga a identificar el problema, sustentar su existencia, comparar alternativas, determinar impactos y evaluar posteriormente los resultados obtenidos.    

Quintana Sánchez (2011, p. 16) distingue expresamente el AIR de la mera simplificación administrativa y lo concibe como una herramienta destinada a mejorar la calidad de la regulación mediante la identificación del problema, la comparación de alternativas y la evaluación de sus costos antes de seleccionar una determinada intervención. Una década después, el mismo autor insiste en que la simplificación administrativa se orienta principalmente a reducir y racionalizar cargas, requisitos y trámites, mientras que el AIR busca determinar si las regulaciones sustantivas alcanzan sus objetivos de forma efectiva y eficiente, considerando sus impactos positivos y negativos (Quintana Sánchez, 2021, pp. 119-120).    

En esa misma línea, López Medrano y Cadenas Cachay (2016, pp. 291-292) destacan que el AIR no se agota en la evaluación previa, sino que debe complementarse con una revisión posterior que permita determinar cómo fue implementada la regulación y si alcanzó los objetivos inicialmente previstos. Montes Tapia (2024, pp. 32-33), al analizar el reglamento sobre retiro de cableado aéreo, muestra precisamente que la calidad regulatoria no termina con la aprobación formal de una norma, sino que también exige observar los efectos de su aplicación.    

En el Perú, esta concepción se ha desarrollado progresivamente. En una primera etapa, el énfasis estuvo puesto principalmente en la simplificación administrativa. La Resolución Ministerial N° 228-2010-PCM aprobó el Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014 y, posteriormente, el Decreto Supremo N° 007-2011-PCM estableció una metodología específicamente orientada a simplificar procedimientos administrativos y servicios prestados en exclusividad.

Ese esfuerzo respondió principalmente al problema del “red tape”, dicho en otras palabras, requisitos, tiempos, cargas y trámites innecesarios. Sin embargo, la pregunta sobre la calidad sustantiva de la intervención regulatoria, es decir, si la medida elegida constituía realmente la mejor alternativa para resolver un problema público, todavía no ocupaba el centro del sistema.  

Posteriormente, el Decreto Legislativo N° 1310 introdujo el Análisis de Calidad Regulatoria (ACR), orientado a revisar procedimientos administrativos innecesarios, injustificados, desproporcionados o redundantes. El tránsito hacia un modelo más integral se produjo con el Decreto Supremo N° 063-2021-PCM, que desarrolló el marco institucional del AIR Ex Ante, y se consolidó con el Decreto Legislativo N° 1565, que aprobó en 2023 la Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria.

Su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 023-2025-PCM, articuló el ciclo regulatorio e incorporó instrumentos como la agenda temprana, la consulta pública, el AIR Ex Ante y Ex Post, el ACR y la revisión de regulaciones. Durante 2026, además, continuó desarrollándose la arquitectura institucional y metodológica necesaria para su implementación.    

No estamos, por tanto, ante un sistema antiguo que haya permanecido inalterado durante décadas, sino frente a un régimen relativamente reciente y todavía en proceso de consolidación. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE, 2026) reconoce avances relevantes en el marco jurídico peruano, pero también identifica dificultades vinculadas con las capacidades institucionales, la rotación de personal y el empleo frecuente de exenciones. Esto permite advertir que el desafío actual no se agota en el diseño normativo: también involucra problemas de implementación y cultura regulatoria.

Es en ese contexto que debe analizarse la Propuesta Legislativa N° 00098/2026-2031-CD. En materia de mejora de la calidad regulatoria, el Poder Ejecutivo solicita autorización para “modificar el marco normativo aplicable a la mejora de la calidad regulatoria a fin de consolidar la aplicación de los instrumentos de calidad regulatoria en el Poder Ejecutivo”.

La Exposición de Motivos desarrolla esta fórmula e identifica dos dificultades principales. Por un lado, sostiene que las intervenciones regulatorias del Poder Ejecutivo pueden tener impactos muy distintos y, pese a ello, quedar sometidas a exigencias que no siempre guardan relación con su magnitud. Por otro, identifica incumplimientos de plazos y dificultades de coordinación para obtener opiniones técnicas previas de las entidades competentes. 

Como respuesta, plantea cuatro líneas de actuación que consiste en precisar legalmente los instrumentos de calidad regulatoria; incorporar umbrales que permitan graduar el AIR Ex Ante según criterios de proporcionalidad y razonabilidad; establecer supuestos de inaplicación de los instrumentos de mejora de la calidad regulatoria; y regular la obligatoriedad y los plazos de las opiniones técnicas previas.    

La propuesta, por tanto, no constituye únicamente una modificación terminológica. Puede alterar la cobertura del sistema, la intensidad del AIR, los casos en que determinados instrumentos dejan de aplicarse y las obligaciones de otras entidades durante la elaboración normativa. La pregunta resulta entonces inevitable ¿es ese alcance el que el Congreso puede identificar cuando la fórmula legal se limita a autorizar la modificación del marco normativo para “consolidar” los instrumentos de calidad regulatoria?

El artículo 104 de la Constitución no exige que una ley autoritativa contenga anticipadamente el texto del futuro decreto legislativo. El Tribunal Constitucional ha señalado que una exigencia semejante vaciaría de sentido a la propia delegación. Sin embargo, también ha precisado que la Constitución proscribe las fórmulas manifiestamente generales, indefinidas o imprecisas y que la materia delegada debe poder determinarse considerando tanto la facultad conferida como su finalidad. En la Sentencia recaída en el Exp. N° 00017-2019-PI/TC, el Tribunal destacó que la voluntad normativa de la ley autoritativa debe ser lo más clara, precisa y coherente posible, evitando escenarios de indeterminación que afecten la seguridad jurídica y el adecuado ejercicio de las competencias del Legislativo y del Ejecutivo (Tribunal Constitucional, 2020; Tribunal Constitucional, 2021).   

Existe, sin embargo, un matiz importante. La Comisión de Modernización de la Gestión del Estado y Contraloría consideró que el numeral d.4 cumple, desde una perspectiva constitucional, con los límites temporal y material de la delegación y delimita su objeto y finalidad. No obstante, la misma Comisión concluyó que la propuesta carecía de suficiente justificación técnica, jurídica y empírica para modificar el Decreto Legislativo N° 1565, en particular respecto de los nuevos umbrales y las causales de inaplicación.

La distinción es relevante. Una cosa es superar el estándar constitucional mínimo de especificidad de una delegación legislativa y otra que la política pública que pretende ejecutarse mediante ella se encuentre suficientemente sustentada. El problema, por tanto, no radica en exigir que el Ejecutivo presente de antemano el futuro decreto legislativo, sino en determinar con suficiente claridad cuáles son los confines de la reforma que se autoriza.    

Esta cuestión adquiere mayor relevancia porque parte importante del verdadero alcance de la propuesta (los umbrales, las inaplicaciones y la regulación de las opiniones técnicas) aparece desarrollada en la Exposición de Motivos y no en la fórmula legal. 

La propia Comisión de Modernización sostuvo que una exposición de motivos tiene naturaleza explicativa y justificativa y no puede subsanar o complementar el contenido normativo de la proposición. Si esos elementos son esenciales para comprender qué se pretende modificar, cabe entonces preguntarse cuánto de ese contenido debería encontrarse reflejado en la propia delimitación de la autorización legislativa.    

Existe además una cuestión técnica que requiere mayor explicación. El Reglamento del Decreto Legislativo N° 1565 ya reconoce el principio de proporcionalidad y contempla el empleo de umbrales cuantitativos o cualitativos para determinar la aplicación e intensidad de los instrumentos de mejora regulatoria. Por ello, si el problema consiste en que todavía no existen umbrales operativos suficientemente definidos para diferenciar regulaciones de bajo, medio o alto impacto, la Exposición de Motivos debería explicar con mayor precisión por qué la habilitación reglamentaria vigente resulta insuficiente y por qué resulta indispensable modificar el Decreto Legislativo N° 1565. 

El segundo problema se encuentra en el diagnóstico. La Exposición de Motivos identifica cualitativamente una diversidad de intervenciones regulatorias y retrasos en la emisión de opiniones técnicas, pero no proporciona información suficiente para dimensionar su magnitud. No se precisa cuántos expedientes AIR presentan estas dificultades, qué etapas concentran las demoras, qué porcentaje de estas responde a opiniones sectoriales o a observaciones de la Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria, ni cuáles son los costos que generan dichas demoras. Tampoco se identifican con claridad los nuevos supuestos que se pretende excluir completamente de los instrumentos de mejora regulatoria.

Esto importa porque un problema de diseño no se resuelve necesariamente del mismo modo que uno de implementación. Si el AIR exige un esfuerzo semejante para regulaciones de impacto radicalmente distinto, resulta razonable introducir criterios de proporcionalidad, principio que además coincide con las recomendaciones de la OCDE (2026). Pero si las dificultades provienen de falta de capacidades institucionales, información o personal especializado, una modificación legal podría no resolver el problema. Del mismo modo, establecer causales de inaplicación exige la justificación particularmente rigurosa de excluir una regulación del análisis no equivale simplemente a reducir la intensidad del análisis que debe realizarse.

La Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera llegó precisamente a esta distinción. Reconoció que el diagnóstico cualitativo puede respaldar la graduación del análisis y una mejor coordinación de las opiniones técnicas, pero advirtió que el expediente no identifica adecuadamente los nuevos supuestos de inaplicación ni proporciona evidencia específica que justifique excluir determinados casos del sistema. De esta forma, diferencia entre medidas dirigidas a hacer proporcional el análisis y aquellas destinadas a ampliar las excepciones.

A ello se suma una cuestión temporal. El propio Decreto Legislativo N° 1565 dispuso que, dentro de los cuatro años siguientes a su vigencia y en el marco de una implementación gradual y continua, la PCM evalúe los avances del proceso y proponga las mejoras correspondientes. Esta disposición no impide modificar el sistema antes de dicho plazo. Sin embargo, si en 2026 se considera necesaria una reforma mediante legislación delegada de un régimen cuyo reglamento fue aprobado en 2025 y continúa implementándose, resulta pertinente conocer qué evaluación anticipada permite distinguir las fallas atribuibles al diseño legal de aquellas propias de una etapa inicial de implementación.

Los pronunciamientos parlamentarios reflejan estas diferencias. La Comisión de Modernización de la Gestión del Estado y Contraloría consideró satisfecha la especificidad constitucional de la delegación, pero cuestionó la suficiencia de su sustento técnico, jurídico y empírico. La Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera reconoció la lógica de introducir proporcionalidad, pero advirtió la necesidad de justificar separadamente la creación de nuevas inaplicaciones. La Comisión de Defensa del Consumidor y Regulación de los Servicios Públicos, en cambio, se inhibió de emitir una opinión sustantiva sobre este extremo al considerar que no correspondía a su competencia material.  

No resulta indispensable que todas las comisiones parlamentarias se pronuncien sobre cada submateria de una delegación legislativa extensa. Sin embargo, la mejora regulatoria tiene la característica particular de ser transversal. Las reglas del AIR condicionan la manera en que se elaborarán futuras regulaciones en energía, salud, ambiente, transportes, vivienda, producción, trabajo y prácticamente cualquier otro ámbito de actuación del Poder Ejecutivo.

Precisamente por ello, la reforma debería hacer aquello que el propio sistema exige a cualquier regulación: definir adecuadamente el problema, mostrar evidencia, distinguir sus causas, comparar alternativas y explicar los efectos esperados de la intervención. El AIR no es valioso porque garantice siempre una respuesta correcta, sino porque obliga a que la decisión pública deje un rastro verificable de por qué una alternativa fue escogida frente a otra.

El Perú ha tardado años en pasar de una política concentrada principalmente en simplificar trámites a un sistema que procura evaluar problemas, impactos, alternativas, participación y resultados. Ese sistema puede y debe perfeccionarse. Pero existe una paradoja que conviene no perder de vista: si la mejora regulatoria busca sustituir decisiones normativas intuitivas por decisiones sustentadas en evidencia, la reforma de la propia mejora regulatoria debería constituir uno de los mejores ejemplos de ese principio y no una excepción a él.  

Referencias

Presidencia del Poder Ejecutivo. (2026). Exposición de Motivos de la Propuesta Legislativa N° 00098/2026-2031-CD, apartado sobre mejora de la calidad regulatoria, pp. 190-192.

Comisión de Modernización de la Gestión del Estado y Contraloría. (2026). Informe N° 001-2026-2027/CMGEC-CD, opinión sobre la Proposición Legislativa N° 00098-2026-2031-CD.

Comisión de Defensa del Consumidor y Regulación de los Servicios Públicos. (2026). Opinión Consultiva N° 01-2026-2027-CDCYRSP-CD-CR.

Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera. (2026). Informe sobre materias específicas consideradas en la Proposición Legislativa N° 00098-2026-2031-CD.

Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual. (2023). Informe N° 000474-2023-OAJ/INDECOPI, sobre el Proyecto de Ley N° 4952/2022-CR.

López Medrano, G., & Cadenas Cachay, A. (2016). Haciendo de lo bueno algo mejor: análisis de impacto regulatorio del régimen de incentivos en el ámbito de la fiscalización ambiental. THEMIS Revista de Derecho, (70), 291-303. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/19618

Montes Tapia, K. (2024). Enredo regulatorio. Una mirada al reglamento de retiro de cableado aéreo desde el enfoque de calidad regulatoria. Giuristi: Revista de Derecho Corporativo, 5(9), 32-54. https://doi.org/10.46631/Giuristi.2024.v5n9.03

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. (2026). Política regulatoria en el Perú 2026. https://doi.org/10.1787/5738a296-es

Quintana Sánchez, E. (2011). Análisis de Impacto Regulatorio en la Regulación Peruana de Servicios Públicos. Derecho & Sociedad, (36), 15-29. https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/13205

Quintana Sánchez, E. (2021). Calidad regulatoria en Perú: de la simplificación administrativa al análisis de impacto regulatorio en cámara lenta. Advocatus, (41), 117-149. https://doi.org/10.26439/advocatus2021.n041.5655

Tribunal Constitucional. (2020). Sentencia recaída en el Exp. N° 00017-2019-PI/TC.

Tribunal Constitucional. (2021). Sentencia recaída en el Exp. N° 00007-2020-PI/TC.

Normas citadas:

Poder Ejecutivo. (2016). Decreto Legislativo N° 1310, Decreto Legislativo que aprueba medidas adicionales de simplificación administrativa. Leyes del Congreso

Poder Ejecutivo. (2026). Exposición de Motivos de la Proposición Legislativa N° 00098/2026-2031-CD, apartado sobre mejora de la calidad regulatoria (pp. 190-192).

Presidencia del Consejo de Ministros. (2010). Resolución Ministerial N° 228-2010-PCM, que aprueba el Plan Nacional de Simplificación Administrativa 2010-2014.

Presidencia del Consejo de Ministros. (2011). Decreto Supremo N° 007-2011-PCM, que aprueba la Metodología de Simplificación Administrativa.

Presidencia del Consejo de Ministros. (2021). Decreto Supremo N° 063-2021-PCM, Reglamento de Mejora de Calidad Regulatoria y lineamientos para AIR Ex Ante. Gob.pe

Presidencia del Consejo de Ministros. (2023). Decreto Legislativo N° 1565, Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria.

Presidencia del Consejo de Ministros. (2025). Decreto Supremo N° 023-2025-PCM, Reglamento del Decreto Legislativo N° 1565. 

Presidencia del Consejo de Ministros. (2021). Decreto Supremo N° 063-2021-PCM, Reglamento de Mejora de Calidad Regulatoria y lineamientos para AIR Ex Ante.

Presidencia del Consejo de Ministros. (2023). Decreto Legislativo N° 1565, Ley General de Mejora de la Calidad Regulatoria.

Presidencia del Consejo de Ministros. (2025). Decreto Supremo N° 023-2025-PCM, Reglamento del Decreto Legislativo N° 1565.