Juan Carlos Ruiz Molleda
Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú, con estudios concluidos en la Maestría de Derecho Constitucional en la misma casa de estudios. Es coordinador del Área de Justicia Constitucional del Instituto de Defensa Legal y profesor en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya.
Álvaro Másquez Salvador
Bachiller en Derecho por la Universidad de San Martín de Porres. Es especialista legal e investigador del Área de Justicia Constitucional del Instituto de Defensa Legal y asistente de docencia universitaria.
- Introducción
Decenas de miles de personas –a las que la prensa ha denominado “retornantes”– luchan hoy por volver a sus regiones de origen y sobrellevar allí el resto de lo que dure la emergencia nacional. Hacia el 5 de mayo, apenas 19 mil lo habían logrado (Andina, 2020). La pandemia por el nuevo coronavirus no solo ha resultado en una crisis sanitaria, sino también en una crisis social y económica sin precedentes en nuestra historia reciente.
Según el Instituto Nacional de Estadística e Informático (2020), solo en Lima Metropolitana se perdieron alrededor de 1 millón 216 mil empleos durante el último trimestre. Mucha de la población migrante en ciudades, en consecuencia, ha perdido sus fuentes de ingresos y afrontan graves problemas para subsistir.
En este escenario, el papel del Estado ha sido más bien limitado, respondiendo con una suma de acciones a un desastre que se multiplica a diario. Se han previsto medidas de bioseguridad para asegurar que los “retornantes” no sean portadores de la COVID-19 y puedan permanecer temporalmente aislados. Pero, ¿qué ocurrirá después?
Una oleada masiva de retornos, sin duda, demandará nuevas atenciones de parte del Estado en las regiones. El impacto será enorme. Pensemos en la cobertura de servicios públicos como salud, educación, seguridad o vivienda. En zonas rurales, donde los recién llegados a territorios indígenas –andinos y amazónicos– incrementarán las ya múltiples presiones sobre la tierra, generando conflictos para asegurarse una fuente de ingresos.
¿Qué respuesta puede ofrecerles el Estado? En el presente artículo, planteamos la urgencia de considerar a los “retornantes” como desplazados internos –haciéndolos titulares de los derechos y garantías que el derecho nacional e internacional les reconocen– y elaborar una política diferenciada que pueda atender el conjunto de sus necesidades humanas, ahora y después del actual contexto de pandemia.
- Los “retornantes” como desplazados internos
Ya en 2005, la Asamblea General de las Naciones Unidas había aprobado los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. En ellos, se les define como:
las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida.
En principio, se reconoce como desplazados internos a quienes huyen de una situación de catástrofe, vinculada a un conflicto armado o un desastre natural, sin abandonar el territorio nacional. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en un informe publicado en 2015, hizo suyo este estatus jurídico. Asimismo, indicó que no se trata de un listado cerrado, sino que el término “en particular” permite considerar otras causas posibles (párr. 141).
Por ejemplo: un caso de pandemia. En nuestra opinión, esta es también una causa de desplazamiento interno. Para Oucho (2005, pp. 3 y 4), las enfermedades epidémicas –como la COVID-19, el cólera o la malaria– generan un tipo de desplazamiento “inducido por una situación de desastre”.
Sus consecuencias –que no son meramente sanitarias– convierten a los desplazados en poblaciones vulnerables. Así también lo reconocen los Principios Interamericanos sobre los Derechos Humanos de todas las personas migrantes, refugiadas, apátridas y las víctimas de la trata de personas, aprobados por la Comisión Interamericana en 2019. Además, exigen al Estado promover soluciones duraderas y sostenibles para su retorno seguro, especialmente tratándose de niñas y niños no acompañados.
El Estado social de Derecho, que reconoce la Constitución en su artículo 43, exige una protección reforzada para los desplazados. Asimismo, en el 44 establece el rol del Estado como garante de la plena vigencia de sus derechos fundamentales, en cuanto son una población vulnerable[1].
- El marco jurídico aplicable a los desplazados internos
En el contexto nacional, calificar a los “retornantes” como desplazados internos exige la aplicación de la Ley N.° 28223: Ley sobre los desplazamientos internos[2]. Es decir, el Estado tiene la obligación de protegerlos en base a las previsiones establecidas en la ley y que son fruto del Derecho Internacional sobre Migración y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos[3].
El pasado 16 de abril, la Presidencia del Consejo de Ministros público la Resolución Ministerial N.° 097-2020-PCM: “Lineamientos para el traslado y cuarentena de personas que se encuentran fuera de su domicilio habitual, como efecto de las medidas de aislamiento social por la Emergencia Nacional por el COVID-19” (en adelante, “los Lineamientos”). En ella, aspira a ofrecer condiciones de seguridad para el traslado y cuarentena de “los compatriotas fuera de su región de domicilio habitual”
Sin embargo, aún no se adoptan medidas para ofrecer una protección integral a los desplazados internos después de su traslado y cuarentena. Precisamente, la Ley N.° 28223 exige para ellos un acompañamiento permanente y apoyo humanitario. Es importante recordarlo: se trata de personas que huyen porque ven amenazados sus derechos fundamentales más básicos: el trabajo, la vivienda, la alimentación, la salud e incluso la vida.
- Las obligaciones del Estado para con los desplazados internos
Como desplazados internos, el Estado peruano –como establece la Comisión Interamericana (2015, párr. 254)– tiene cuatro obligaciones para con ellos: la prevención, investigación, sanción y reparación de las violaciones a sus derechos humanos.
En materia de prevención, por ejemplo, el deber jurídico del Estado se materializa en:
adoptar medidas de prevención y protección respecto de los particulares en sus relaciones entre sí toda vez que tengan conocimiento de una situación de riesgo real e inmediato para un individuo o grupo de individuos determinado y a las posibilidades razonables de prevenir o evitar ese riesgo (párr. 156).
En el contexto nacional, por ejemplo, el riesgo real e inmediato para los desplazados se evidencia en la falta de alimentación, atención médica o vivienda, que comprometen su salud, integridad personal e incluso vida. La amenaza –debemos resaltar– afecta de forma particular a los ancianos, mujeres, niños, niñas y adolescentes.
El apoyo del Estado, en suma, debe extenderse mucho más allá de garantizar el retorno seguro de los desplazados a sus regiones de origen. Por ello, para empezar, es indispensable la aplicación de la Ley N.° 28223. Porque, a diferencia de los Lineamientos, en ella se establecen medidas de protección posteriores al retorno: la obligación de asistencia va mucho más allá.
Como indica el artículo 1 de la ley:
Esta norma tiene por objeto definir los derechos y garantías pertinentes para la protección de las personas contra el desplazamiento forzado, la asistencia durante el desplazamiento y durante el retorno o el reasentamiento e integración, adecuando a la realidad y a la legislación nacional los Principios Rectores sobre Desplazamientos Internos de la Comisión de Derechos Humanos y el Consejo Económico Social de la Organización de las Naciones Unidas.
En ese sentido, el artículo 4 establece la obligación del Estado de brindar protección y asistencia humanitaria a los desplazados:
4.1 Las autoridades nacionales tienen la obligación y la responsabilidad de proporcionar protección y asistencia humanitaria a los desplazados internos que se encuentren en el ámbito de su jurisdicción. Los desplazados internos tienen derecho a solicitar y recibir protección y asistencia humanitaria de esas autoridades.
4.2 Cuando la magnitud del problema lo demande, el Estado debe convocar la participación de Organismos Internacionales, entre ellos Agencias del Sistema de Naciones Unidas para participar en términos de protección y asistencia o colaborar en asesoramiento.
4.3 El desplazado debe asumir la obligación de realizar todos los esfuerzos pertinentes a fin de mejorar sus condiciones de vida y generar soluciones duraderas que les permitan salir de su condición de desplazados.
Asimismo, el artículo 14 establece el deber del Estado de garantizar condiciones mínimas para un adecuado regreso, reasentamiento y reintegración de los desplazados.
Las autoridades competentes tienen la obligación y responsabilidad de establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del país. Esas autoridades tratan de facilitar la reintegración de los desplazados internos que han regresado o se han reasentado en otra parte. En la medida de lo posible se asegura la plena participación de los desplazados internos en la planificación y gestión de su regreso o de su reasentamiento y reintegración.
Una diferencia importante entre la Ley N.° 28223 y los Lineamientos, precisamente, reside en que en la primera la asistencia humanitaria guarda relación con la situación de especial vulnerabilidad de los desplazados, como lo precisa en su artículo 10:
La asistencia humanitaria se presta de conformidad con los principios de humanidad e imparcialidad y sin discriminación alguna, por un plazo que no exceda de seis (6) meses, a partir de que se empiece a brindar la asistencia humanitaria. Los casos especiales que así lo requieran, se tratan de manera individual.
No se desvía la asistencia humanitaria destinada a los desplazados internos, ni siquiera por razones políticas o militares. La labor de fiscalización de la asistencia humanitaria que se otorgue está a cargo del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.
Por otro lado, el artículo 6 de la ley exige también una obligación para los desplazados, en virtud del principio de solidaridad: “contribuir con las labores comunitarias de su propia comunidad o de las comunidades que los acogen”.
A fin de concretizar las obligaciones del Estado peruano con relación a los desplazados internos, es necesaria la elaboración e implementación de una política que tenga por objetivo brindarles una protección integral, que no solo asegure su retorno seguro a sus regiones de origen, sino que aspire en el mediano y largo plazo a conseguir su bienestar personal y social.
- Conclusiones
Los llamados “retornantes”, víctimas de una crisis humanitaria inédita en el Perú, son desplazados internos en virtud del derecho nacional e internacional. La pandemia por la COVID-19 es una causa válida para considerarlos como tales, en la medida en que son una población migrante de alta vulnerabilidad por su falta de alimento, acceso a servicios médicos o vivienda digna.
En ese sentido, son titulares de los derechos y garantías que el derecho les ofrece: los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de las Naciones Unidas, los Principios Interamericanos sobre los Derechos Humanos de todas las personas migrantes, refugiadas, apátridas y las víctimas de la trata de personas de la Comisión Interamericana y –en particular- la Ley sobre los desplazamientos internos.
Los Lineamientos, en consecuencia, no son suficientes para atenderlos. El Estado peruano tiene hoy la obligación de prevenir las violaciones a sus derechos humanos mediante una política para el mediano y largo plazo. No solo se trata de garantizar su retorno a sus regiones de origen en condiciones de bioseguridad, sino de prevenir violaciones a sus derechos humanos adoptando políticas que les permitan vivir con bienestar –social e individual– cuando haya terminado la emergencia nacional. De lo contrario, riesgos como la sobresaturación de los servicios públicos regionales y los conflictos por la tierra podrían generar nuevos problemas en el futuro.
Referencias
Agencia de Noticias Andina (2020). Traslado humanitario: suman más de 19,000 los retornantes a sus regiones de origen. Recuperado de: https://andina.pe/agencia/noticia-traslado-humanitario-suman-mas-19000-los-retornantes-a-sus-regiones-origen-795969.aspx
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2015). Derechos humanos de migrantes, refugiados, apátridas, víctimas de trata de personas y desplazados internos: Normas y estándares del Sistema Interamericano de Derechos Humanos. CIDH: Washington, D.C.
- (2019). Principios Interamericanos sobre los Derechos Humanos de todas las personas migrantes, refugiadas, apátridas y las víctimas de la trata de personas. Recuperado de: https://www.oas.org/es/cidh/informes/pdfs/Principios%20DDHH%20migrantes%20-%20ES.pdf
Congreso de la República del Perú (2004). Ley N.° 28223: Ley sobre los desplazamientos internos. Recuperado de: http://www.dar.org.pe/archivos/normasLegales/Ley-N-28223.pdf
Consejo de Derechos Humanos y Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (1998). Principios Rectores de los Desplazamientos Internos. Recuperado de: https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2001/0022.pdf
Instituto Nacional de Estadística e Informática (2020). Empleo disminuyó 25% en Lima Metropolitana en el trimestre febrero-marzo-abril del 2020. Recuperado de: https://www.inei.gob.pe/prensa/noticias/empleo-disminuyo-25-en-lima-metropolitana-en-el-trimestre-febrero-marzo-abril-del-2020-12188/
Oucho, John (2005). Internal Displacement of Population in the SADC Region: An Overview [en inglés]. Ponencia presentada en el Seminario sobre Desplazamiento Interno en la Comunidad de Desarrollo de África Austral. Recuperado de: https://warwick.ac.uk/fac/soc/crer/research/mariecurie/afrobrain/oucho/publications/internal_displacement_of_population_in_the_sadc_re.pdf
[1] Adicionalmente, el artículo 59 de la Constitución exige medidas en favor de los sectores que sufren desigualdad, y el 2.2 prohíbe cualquier tipo de discriminación, incluyendo la económica.
[2] Esta ley fue pensada para la población desplazada producto del conflicto armado interno. No obstante, las circunstancias actuales la convierten en el instrumento legal más eficaz para proteger a los desplazados por la pandemia de COVID-19.
[3] La definición en la Ley N.° 28223 es casi idéntica a la de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, con una salvedad: la ley peruana no contempla como causa a las situaciones de catástrofe o desastre natural. Sin embargo, una interpretación pro homine, de conformidad con la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución, exige ensanchar el ámbito de aplicación de la norma.
