El Desarrollo Urbano Sostenible: a propósito del estándar de Diseño Orientado al Transporte (DOT)

Ximena Vilchez Vargas

Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Jefa de práctica del curso Investigación Académica en la Facultad de Estudios Generales Letras de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) e investigadora Asociada del Grupo de Investigación CONURB PUCP.

Luis Aite Cochachi

Bachiller en Ciencias con mención en Ingeniería Civil por la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI). Miembro investigador de la Asociación en transporte y movilidad urbana sostenible MOVUS LAB.

1. Introducción

Los cambios derivados de la forma de vida de las personas, el consumo, el cambio climático, entre otros aspectos, hacen de las ciudades un lugar sujeto a constante cambio. Ahora bien, las diversas formas de vida pueden ser considerado como un aspecto que contribuyen a la falta de equilibrio en la ocupación del suelo siendo necesario el planteamiento de planes urbanos y la ejecución de proyectos vinculados al urbanismo a fin de reducir estos impactos negativos en la ciudad. La complejidad de las ciudades conlleva a la necesidad de planificar los espacios tradicionales abarcando los tres pilares de la sostenibilidad: economía, sociedad y medio ambiente.

Ahora bien, el reto del urbanismo sostenible involucra utilizar los aspectos positivos del urbanismo tradicional para incorporar tres aspectos base de la sostenibilidad: sociedad, economía y medio ambiente.  Por ello, en el marco de seguir alternativas que permitan crecer a las ciudades de una manera sostenible y equilibrada a fin de elevar la calidad de vida de las personas y mantener la ciudad en buenas condiciones encontramos los estándares Standar TOD (Transit Oriented Development) o en español, los Estándares DOT (Desarrollo Orientado al Transporte).

A propósito de los DOT, diversas experiencias en el mundo han demostrado que estos sistemas están diseñados para aportar beneficios a las ciudades y para implementar políticas de desarrollo sostenible (BID, 2021, p. 19). Sin embargo, ¿Qué se entiende por DOT?,  ¿Cuál es su finalidad y principios?, desde el Estado peruano, se están impulsando este tipo de sistemas? ¿Cuáles son los principales ejemplos? En el presente artículo trataremos de responder a estas interrogantes y entender mejor esta figura de DOT.

2. Standar TOD (Transit Oriented Development) o estándares DOT (Desarrollo Orientado al Transporte)

2.1. Definición de DOT

El “Desarrollo Orientado al Transporte” puede ser definida como una estrategia o herramienta basada en proyectos urbanos cuyo objetivo es articular los componentes del sistema de movilidad para construir ciudades más compactas y beneficiosas del desarrollo urbano sostenible. Lo que busca es ejecutar la densificación a través de la concentración de viviendas y actividades socioeconómicas cerca de estaciones de transporte público masivo. Es un sistema que busca incrementar los beneficios del transporte público priorizando el crecimiento ordenado y sostenible de las ciudades considerando la accesibilidad y conectividad de las personas.

Ahora bien, este tipo de estrategias no se encuentran aisladas. Por el contrario, necesitan de la integración con otros aspectos como es la infraestructura, la planificación y el diseño urbano, las leyes, los reglamentos y las finanzas públicas. Como señala el Banco Interamericano de Desarrollo (en adelante BID), “DOT es, por lo tanto, una estrategia compleja de transformación urbana, en la que diversos actores (públicos y privados) participan tanto en la toma de decisiones como en la formulación y seguimiento de proyectos: instituciones públicas, técnicos profesionales de diversas disciplinas, promotores e inversores, residentes actuales y futuros, entre otros” (2021, p. 24), siguiendo la línea estratégica mostrada a continuación:

FUENTE: BID (2021)

A fin de considerar el DOT, es necesario que las políticas de planificación urbana contengan las reglas que direccionarán la ejecución de este tipo de proyectos. Esto debido a que la planificación urbana tiene un impacto directo en el sistema de movilidad, integrando el uso, la ocupación del suelo y la infraestructura de transporte masivo. Para ello, el BID (2021), ha establecido los siguientes aspectos a tener en cuenta a fin de promover el DOT de manera sostenible e inclusivo mejoran los desplazamientos sostenibles:

1. Optimización del uso del suelo: a través de la articulación de las actividades urbanas con la red de transporte público, intensificando el uso del suelo y reduciendo la expansión horizontal de los parámetros de las ciudades.
2. Aprovechamiento de las oportunidades derivadas de la recuperación de plusvalías: a través de las herramientas de cobro de plusvalía como el reajuste integral de suelos, o financieramente gracias a la concesión onerosa del derecho de edificación.
3. Articulación entre los sectores público y privado a lo largo del ciclo de vida del proyecto urbanístico: mediante una distribución equitativa de beneficios y cargas urbanas.
4. Desarrollo de nuevas infraestructuras para el transporte público: estimular el uso de energías limpias y renovables.
5. Estimulación de procesos de regeneración urbana: lograr mejores condiciones urbanas a través de la provisión de vivienda, equipamiento y espacios públicos para diferentes estratos socioeconómicos de la población.
6. Promoción de la oferta diversificada de actividades económicas: satisfacer la demanda del mercado y las estrategias territoriales, con la generación de puestos de trabajo y la reducción de los tiempos de viaje.

2.2. Principales características del DOT en las ciudades

Entre los principales características del DOT encontramos los siguientes:

• Optimización en la reducción de tiempo de viaje a través de proyectos de desarrollo urbano orientados al transporte que disminuyan las distancias.
• Optimización del uso de recursos y servicios
• Fomentar el crecimiento de las ciudades de manera vertical, procurando contener la expansión urbana de manera horizontal por medio de la construcción de viviendas inclusivas dentro de la ciudad.
• Contribuye con el desarrollo urbano sostenible preservando los espacios libres adecuados mejorando la calidad del aire y reduciendo la emisión de gases de efecto invernadero.
• Recuperar plusvalías territoriales ya que la inversión en infraestructura de transporte usualmente tiene efectos en el valor del suelo urbano circundante. Este exceso de valor puede ser recuperado por el Estado a fin de reinvertirlo en la ciudad.
• Genera beneficios económicos al atraer la inversión privada generando empleos, reduce accidentes y mejora la seguridad peatonal, y revitaliza la vida social de los barrios.
• Genera accesibilidad y conectividad al reducir grandes viajes buscando hacer ciudades compactas aprovechando al máximo el espacio existente.

2.3. Ejemplos de aplicación del DOT

Un ejemplo clásico que podemos citar es el caso de Copenhague con el plan Five Finger Plan (1947) por Steen Eiler Rasmussen y Christian Erhardt (Thandi Norman, 2018). El plan partía de cuatro (4) líneas de tren (de más de 170 km de extensión) distribuídas como una palma de la mano que cubría todo el perímetro urbano de la ciudad. Otro ejemplo es el caso de Greater London Plan en Londres (1944), cuyo objetivo era mantener las altas densidades de suelo urbanizable, asegurando la conectividad de los sistemas de transporte público.

Otros ejemplos recogidos por el BID (2021, p. 60 – 61) son los proyectos ejecutados en Bogotá (Colombia) en donde se destacan el uso de instrumentos de gestión de suelos y captura de plusvalías en relación a las políticas DOT y políticas de mitigación de cambio climático; Bilbao (España), en donde se mezclaron intereses locales con las estrategias e instituciones regionales y nacionales, permitiendo la regeneración urbana asociada al DOT; mientras que en Londres (Inglaterra), se tiene la experiencia de la estación de King’s Cross y su entorno, donde, a través de la participación privada y la gestión pública nacional, fue posible convertir una situación urbana de baja densidad y degradación.

2.4. El Estado peruano y el DOT

Ahora bien, el Estado peruano a través del Ministerio del Ambiente (MINAM) viene impulsando el proyecto denominado «Apoyo a la Plataforma Nacional de Ciudades Sostenibles y Cambio Climático en Lima» dedicado a la realización de estudios en materia del cambio climático, riesgos, adaptación costera, gestión hídrica y biodiversidad, entre otros. El proyecto impulsado por el MINAM viene implementando un piloto en la ciudad de Lima  y cuenta con el apoyo y respaldo financiero del Fondo Mundial del Ambiente (GEF) y el BID. Su principal objetivo es el de brindar información clave a través de estudios y diagnósticos, del mismo modo que proponer instrumentos como planes y estrategias. Esta iniciativa impulsada por el MINAM busca contribuir a una planificación integral a mediano y largo plazo para las provincias de Lima y el Callao, centrándose en cinco (5) componentes claves:

• Análisis climático y fortalecimiento de la planeación urbana: Desarrollar medidas y estrategias que permitan a las ciudades adaptarse eficazmente a los cambios climáticos, promoviendo la resiliencia, estableciendo un orden eficiente y sostenible en el uso del territorio por medio de la distribución de las áreas urbanas y naturales.
• Gestión integral del agua: Elaborar e implementar una herramienta o sistema de apoyo para facilitar la toma de decisiones operativas y planificar los procesos fundamentales relacionados con la gestión y ciclo hidrológico del agua en la región que incluye las fuentes de suministro del Área Metropolitana de Lima y Callao.
• Servicios ecosistémicos y biodiversidad urbana: Abogar por la preservación de los ecosistemas locales como parte fundamental de la planificación urbana sostenible.
• Multimodalidad y DOT en estaciones del Sistema Integrado de transporte de Lima y Callao (SIT): Propone estrategias para un desarrollo urbano que tenga en cuenta un transporte eficiente y sostenible, promoviendo alternativas que reduzcan la huella ambiental.
• Coordinación y fortalecimiento institucional: Impulsar la creación y ejecución de políticas, planes y medidas respaldados por evidencia para favorecer una toma de decisiones que oriente el desarrollo urbano sostenible, resiliente, inclusivo y eficiente en Lima y el Callao.

Con relación al componente de Multimodalidad y DOT en estaciones del SIT, se ha llevado a cabo la consultoría “Estudios de análisis urbanístico, prefactibilidad y diseños constructivos para acciones estratégicas de accesibilidad, multimodalidad y desarrollo orientado al transporte en el sistema integrado de transporte (SIT) de Lima y Callao”, la cual tiene como principal objetivo en contribuir con la integración urbana efectiva de las líneas de la Red Básica de Metro de Lima y Callao y el Corredor Segregado de Alta Capacidad (COSAC) del SIT, mediante la implementación de estrategias de desarrollo orientado al transporte. Estas estrategias ofrecen pautas claras para orientar el desarrollo urbano en las áreas de intervención, fomentando formas urbanas compactas, concentrando la demanda, generando ingresos adicionales al erario (como impuestos prediales), proporcionando oportunidades para la captura de valor del suelo y mejorando de manera significativa las áreas cercanas a las estaciones, facilitando así la accesibilidad intermodal.

De forma desagregada, los objetivos y productos de la consultoría comprenden:

• Establecer una estrategia de implementación para las propuestas de intervención en los entornos de cada una de las estaciones piloto seleccionadas, siguiendo los criterios del desarrollo orientado al transporte, y en conformidad con el marco institucional existente que establece las competencias de los principales actores involucrados.
• Contribuir a la consolidación de la demanda de usuarios de los servicios de transporte público masivo, a través de la densificación de los usos de suelo en las áreas adyacentes a las líneas y estaciones seleccionadas.
• Elaborar un Plan Maestro para cada área de intervención seleccionada, identificando y diferenciando los aspectos públicos (intervenciones en el espacio público, malla vial, calles completas) de los privados (reorganización del uso del suelo).
• Proponer mejoras en la accesibilidad e intermodalidad en cada una de las estaciones piloto de servicio de transporte público seleccionadas.
• Proponer ajustes en el marco normativo actual que faciliten la coordinación entre instituciones e incorporen nuevos instrumentos de gestión en transporte y desarrollo urbano, especialmente con relación a la captura de valor del suelo, para viabilizar la implementación de proyectos DOT en el área metropolitana de Lima y Callao.
• Implementar una guía metodológica para la implementación de medidas de accesibilidad y conexión intermodal en las estaciones de la Red Básica de Metro de Lima y Callao.

Para identificar las áreas de influencia del desarrollo orientado al transporte en el SIT de Lima y Callao, se consideró a todas las estaciones existentes y en operación del BRT Metropolitano y la línea 1 del Metro de Lima y Callao, así como las estaciones en construcción de la línea 2 Metro de Lima y Callao y ramal de la línea 4 del Metro de Lima y Callao, y las demás planificadas de la línea 3 y 4 del mismo sistema de Metro. El propósito fue analizar y determinar la pertinencia a cuatro estaciones priorizadas para el desarrollo de propuestas bajo el enfoque DOT con la condición de que una de ellas fuera necesariamente de la Línea 2 del Metro. En base a lo descrito, se analizaron las 147 estaciones integradas en el SIT; considerando una evaluación individual a las estaciones intermodales, que pertenecen o están conectadas a dos o más líneas pero con accesos de entrada y salida ubicados en diferentes lugares del territorio.

La metodología utilizada para escoger las 4 estaciones piloto para la consultoría desarrollada, fue la “Metodología 3V Framework”. Esta fue propuesta por el Banco Mundial en la publicación “Transformar el espacio urbano a través del desarrollo orientado al tránsito: el enfoque 3V” de Serge Salat y Gerald Ollivier (2017). Esta metodología analiza tres elementos fundamentales:

• El valor de nodo: Importancia de la estación con respecto a la red de transporte público masivo con respecto a la intermodalidad en la estación, su carácter de centralidad y la demanda actual o proyectada de pasajeros.
• El valor de lugar: Evalúa el ámbito de impacto de la DOT tomando en cuenta la estructura urbana, la accesibilidad a las estaciones, los usos de suelos actuales y futuros del lugar; así como el potencial de atracción de servicios urbanos.
• El valor potencial de mercado: Tomar en cuenta el funcionamiento de la oferta y demanda del mercado inmobiliario ajustados a la situación actual o potencial; y la proyección de las mismas a partir de áreas de transformación urbanas.

Las estaciones priorizadas a partir de la aplicación del análisis metodológico 3V framework fueron la de Carmen de la Legua (perteneciente a la Línea 2 y 4 del Metro de Lima y Callao), Gamarra (Línea 1 del Metro de Lima y Callao), Rivera Navarrete (Línea 4 del Metro de Lima y Callao) y la estación Naranjal (BRT Metropolitano). En estas estaciones DOT escogidas se realizó un análisis detallado de sus áreas de influencia tomando en consideración aspectos de la estación como la accesibilidad a la estación, y la demanda de pasajeros. Se evalúa en mayor detalle aspectos del lugar como la estructura urbana equipamientos urbanos servicios urbanos aspecto del mercado como la densidad habitacional, la tipología de vivienda, y las condiciones de oferta y demanda del mercado inmobiliario. Asimismo, el análisis comprende la identificación de las condiciones generales en el ámbito de medio ambiente y gestión de riesgos en la zona de influencia de cada estación priorizada.

A partir del desarrollo de la consultoría se elaboraron los planes maestros para el mejoramiento del área de influencia de las estaciones de Carmen de la Legua, Gamarra, Rivera Navarrete y Naranjal. El desarrollo del plan maestro comprende un análisis detallado del entorno urbano alrededor de las estaciones y el planteamiento de propuestas que permitan aportar en las decisiones a las entidades del gobierno central y local, para el desarrollo sostenible de la zona Metropolitana de Lima y Callao.

3. Conclusiones

• El DOT es una estrategia que contribuye con el desarrollo urbano sostenible. Maximiza los beneficios de los ciudadanos a través de un mejoramiento de la movilidad urbana, en específico el sistema de transporte público masivo. No obstante, para su implementación es necesario el trabajo conjunto con diversos aspectos sociales lo cual puede traducirse en un gran desafío dentro del desarrollo urbano sostenible.
• La aplicación de DOT trae consigo considerables beneficios que no solo se traduce en la eficiencia en el servicio de transporte público masivo, sino en promover la conectividad en las ciudades, fomentar la promoción del derecho a la vivienda digna con accesos a servicios y equipamiento urbano.
• Asimismo, a través del DOT se puede promover la recuperación de plusvalías urbanas derivados del incremento del valor del suelo por medio de un eficiente mecanismo de redistribución de beneficios y cargas urbanas a fin de reinvertir en la ciudades.
• Como parte de la puesta en práctica del DOT como parte del proyecto de Ciudades Sostenibles impulsados por el MINAM, se escogieron cuatro (4) estaciones las cuales no solo tienen la particularidad de ser representativas de la totalidad de estaciones del SIT de Lima y Callao, sino que también cuentan con las condiciones para ser modelos DOT cuyos resultados pueden ser replicables en otras estaciones del SIT. Asimismo ofrecen la oportunidad de diseñar estrategias de actuación distintas, a partir de los resultados obtenidos de los tres valores analizados (nodo, lugar y valor potencial de mercado).

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