La complejidad del nuevo congreso bicameral
- Introducción
El nuevo Congreso bicameral que está pronto a instalarse será una institución central para el análisis político-jurídico de lo que serán los próximos cinco años en nuestro país. Sin embargo, la vorágine electoral y la crisis institucional no han permitido abrir un debate profundo sobre lo que significa esta vuelta a la bicameralidad y sus implicancias.
Más allá de contar con dos cámaras, Diputados y Senadores, con competencias delimitadas y con Reglamentos que rigen sus funciones, es preciso poner atención en las dinámicas que se podrían generar a partir de este nuevo diseño institucional que va más allá de las organizaciones políticas que estarán presentes. En ese sentido, el presente artículo pondrá atención en la dinámica de aprobación de leyes que seguirá este Congreso Bicameral y las situaciones que se podrían dar a partir de un diseño que genera dudas sobre su idoneidad.
- Los problemas de la unicameralidad en la aprobación de leyes
El antiguo diseño unicameral es criticado por una falta de reflexión y prudencia en la aprobación de leyes, el uso abusivo de la exoneración de la segunda votación, recurso que en principio se orientaba a su excepcionalidad y pasó a ser de uso frecuente en el parlamento era una expresión de este acelerado proceso que dejaba poco espacio para la reflexión o la identificación de errores groseros.
La ley 32181, Ley que modifica el Código Penal, Decreto Legislativo 635 y el Nuevo Código Procesal Penal, Decreto Legislativo 957, a fin de garantizar el principio de presunción de inocencia de la Policía Nacional del Perú, es un ejemplo de esta falta de reflexión y apuro que genera impactos negativos. El dictamen de la referida ley ingresó a debate del Pleno el 05 de noviembre de 2024, por acuerdo de la Junta de Portavoces que permitió que el dictamen ingrese por ampliación de agenda. Al día siguiente, 6 de julio, se debatió y aprobó sin esperar a los 07 días calendario para la segunda votación.
Este debate acelerado generó que el legislador no identificara que, a través de la Única Disposición Complementaria Derogatoria, la Ley 32181 eliminó el inciso a) del artículo 261 del Nuevo Código Procesal Penal y con esto la detención preliminar judicial en los supuestos que no exista flagrancia delictiva. Tuvo que transcurrir cerca de tres meses para que el Congreso rectificara este error con la aprobación de la Ley 32255 que restituye los alcances del artículo derogado por la Ley 32181. Sin duda, un ejemplo claro de la imprudencia legislativa, porque por lo acelerado de su debate y aprobación, en ningún momento del debate se mencionó el impacto que podría tener esta derogación en la lucha contra la criminalidad.
- La bicameralidad en la aprobación de leyes
El diseño bicameral ofrece en teoría la posibilidad de una mayor reflexión y análisis en la producción legislativa, con una Cámara de Diputados con iniciativa legislativa y con una Cámara de Senadores con capacidad revisora. Sin embargo, esta posibilidad de mejora entra en conflicto con el diseño normativo de este proceso de aprobación de proyectos de ley.
De acuerdo al artículo 107 de la Constitución, la Cámara de Diputados concentra la facultad de la iniciativa legislativa, es decir, son los únicos autorizados en el Congreso a presentar proyectos de ley, a partir de la presentación se inicia todo el proceso de debate y discusión de la iniciativa legislativa, una vez aprobado el proyecto, este pasa al Senado, el cual como establece el numeral 1 del artículo 102-A de la Constitución Política, tiene la facultad de “Aprobar, modificar o rechazar las propuestas legislativas remitidas por la Cámara de Diputados”
Aquí surge una cuestión problemática: ni la Constitución ni los Reglamentos de ambas Cámaras establecen límites a la capacidad revisora del Senado, ya que solo se indica esta competencia del Senado de aprobar, modificar o rechazar. Con lo cual, tal y como está planteado, el Senado aparece con un poder absoluto, no solo para modificar la propuesta que llegue desde Diputados, sino que tiene la facultad de alterar completamente el texto legal que reciba.
En otros diseños bicamerales, se delimita de manera precisa la capacidad revisora entre Cámaras. El caso colombiano ejemplifica muy bien estos límites y contrapesos. El artículo 161 de la Constitución de Colombia señala que en caso de existir discrepancias entre los textos del proyecto de ley aprobado en la Cámara de Representantes y Senadores se conformará una comisión conciliadora integrada “por un mismo número de senadores y representantes, quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”.
A su vez, se dispone en el referido artículo de la Constitución colombiana que “el texto escogido se someterá a debate y aprobación de las respectivas plenarias. Si después de la repetición del segundo debate persiste la diferencia, se considera negado el proyecto.”
Con esto, el diseño bicameral colombiano apunta a una conciliación entre Cámaras en caso de existir modificación al texto sometido a revisión. Ninguna Cámara se impone sobre la otra, sino que se apunta a generar un espacio de debate que apunte a un texto único que pueda ser aprobado por Representantes y Senado.
El bicameralismo chileno plantea un esquema similar. En los casos de rechazo o modificación del proyecto de ley entre la Cámara de Diputados y Senadores (artículos 70 y 71 de la Constitución de Chile) se conformará una Comisión Mixta compuesta por igual número de senadores y diputados que ofrezcan una salida a la discrepancia sobre el texto legal a aprobar.
En el caso del bicameralismo argentino, la Constitución establece en su artículo 81 un mecanismo de revisión entre la Cámara de Diputados y el Senado en caso de discrepancia en relación al texto aprobado, salvo que exista una votación calificada que así lo permita. Es así que el modelo bicameral argentino no apunta a un mecanismo de conciliación, pero sí de diálogo entre cámaras y de votaciones calificadas que permita resolver las discrepancias del texto legal a aprobar.
Si bien en los diseños constitucionales que hemos mencionado, ambas Cámaras tienen iniciativa legislativa, con lo cual ambas cuentan con la posibilidad de ser cámara de origen y revisora, se reconoce una clara tendencia en el derecho comparado a establecer límites, pesos y contrapesos entre ambas cámaras para generar un proceso legislativo que apunte a los consensos y una mayor reflexión en la aprobación de iniciativas de ley.
Lejos de esta previsión, la fórmula que se eligió para el Parlamento peruano es una en la que el Senado, a pesar de no contar con iniciativa legislativa, concentra el mayor poder de decisión en la aprobación de proyectos, lo cual podría generar escenarios en los que se cambie completamente lo que Diputados aprueba y sea el Senado, que, en votación única y por mayoría simple, determine cuál será el texto legal a aprobar. Es decir, en materia de producción legislativa, tendríamos un bicameralismo en apariencia, pero un unicameralismo en la toma final de decisiones sobre el texto legal que será aprobado.
Esta cuestión no es menor, ya que no solo genera un desbalance entre Cámaras, sino que también afecta el propio proceso de debate y aprobación de los proyectos de ley. En la dinámica parlamentaria actual son las Comisiones los espacios de debate y discusión donde el proyecto de ley va cobrando forma, previo a su aprobación por el Pleno del Congreso. En las comisiones se busca que participen los diversos actores vinculados a la iniciativa legislativa. Tanto las entidades públicas como las organizaciones de la sociedad civil brindan su opinión y parecer respecto de los impactos de la propuesta y de los ajustes que debería tener la fórmula legal.
Como está diseñado el actual sistema bicameral, no existe ningún incentivo para que estos actores públicos y privados se aproximen a la Cámara de Diputados a enriquecer la iniciativa legislativa. Por el contrario, les resultaría más útil y práctico concentrar sus esfuerzos en la Cámara de Senadores. En ese sentido, si el debate y la discusión de los proyectos sólo cobran valor en la Cámara de Senadores, tenemos un sistema donde volvamos a tener una falta de reflexión y análisis del proyecto de ley si es que la facultad de revisión no tiene ningún tipo de contrapeso.
- Conclusiones
Nos encontramos ante un grave riesgo: un Senado que aprueba iniciativas con una votación única, desconociendo por completo lo que Diputados le entregue como proyecto de ley. Se trata además de un problema sin solución en el corto o mediano plazo, por la dificultad que podría generar el consenso para una reforma constitucional que permita resolver la excesiva amplitud de la capacidad revisora del Senado.
Como dice el dicho, “el remedio puede ser peor que la enfermedad” y en este caso podríamos estar ante una situación que ejemplifica esto, donde la supuesta respuesta a la falta de reflexión y análisis de las propuestas de ley, que generaba el sistema unicameral, se convierta ahora en una situación donde los mismos problemas se presenten, pero esta vez en un espacio de discusión mucho más acotado, en la que solo 60 senadores tendrán la decisión final en materia de producción legislativa.