Más allá de la doctrina del “acto aclarado”: la interpretación prejudicial obligatoria y los informes orales ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina
La interpretación prejudicial es uno de los mecanismos más singulares del sistema jurídico andino. Su concepción parte de una distribución de funciones deliberada: el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (TJCA) interpreta el Derecho comunitario andino y el “juez nacional” lo aplica al litigio concreto que tiene ante sí. Entre ambos niveles no existe una relación jerárquica ordinaria, sino un mecanismo de cooperación judicial orientado a que una misma norma andina tenga un mismo sentido uniforme en Bolivia, Colombia, Ecuador y el Perú. Por eso, detrás de una consulta aparentemente técnica hay una cuestión institucional mucho mayor: preservar la unidad del ordenamiento común como una verdadera comunidad de derecho, sin desplazar al juez de la causa (Sasaki Otani, 2017, p. 93).
La adopción del criterio jurídico interpretativo del acto aclarado en marzo de 2023 introdujo una mejora importante. Allí donde el TJCA ya ha interpretado una norma andina, repetir mecánicamente la misma respuesta carece de sentido. La economía procesal exige distinguir entre la reiteración y una verdadera necesidad de interpretación. Sin embargo, esa racionalización no convirtió la interpretación prejudicial obligatoria en una figura residual ni autorizó a prescindir de ella cada vez que exista un precedente remoto sobre la misma disposición. La pregunta correcta no se agota en determinar si la norma ya fue interpretada alguna vez, sino que exige examinar si el criterio existente resuelve, de manera suficiente, la cuestión interpretativa que el caso concreto plantea o si, por el contrario, resulta necesario que el TJCA precise, amplíe, aclare o modifique el criterio previo.
Ese matiz es decisivo. El acto aclarado funciona bien cuando evita duplicidades y funciona mal si se lo transforma en una cláusula de cierre frente a dudas nuevas, normas no interpretadas o problemas que requieren una nueva precisión jurisprudencial. En paralelo, la evolución reglamentaria de los informes orales en el marco de las interpretaciones prejudiciales ha abierto un canal adicional para que el Tribunal reciba, dentro de límites estrictamente técnicos y normativos, argumentos útiles de quienes conocen, de primera mano, la controversia nacional.
- La interpretación prejudicial obligatoria: su dimensión formal y material
El artículo 33 del Tratado de Creación del TJCA dispone que, cuando la decisión nacional no sea susceptible de recursos en derecho interno y en el proceso deba aplicarse o se controvierta una norma andina, el juez debe suspender el procedimiento y solicitar la interpretación del Tribunal. En particular, el artículo 123 del Estatuto regula la consulta obligatoria: “De oficio o a petición de parte, el juez nacional que conozca de un proceso en el cual la sentencia fuera de única o última instancia [ordinaria], que no fuere susceptible de recursos [ordinarios] en Derecho interno, en el que deba aplicarse o se controvierta alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, deberá suspender el procedimiento y solicitar directamente y mediante simple oficio, la interpretación del Tribunal”. En cambio, si la decisión es recurrible mediante recursos ordinarios en el Derecho interno, la consulta es facultativa y el juez nacional puede resolver si llega el momento de sentenciar sin haber recibido respuesta del TJCA (artículo 122 del Estatuto).
La jurisprudencia andina ha explicado con claridad el reparto de tareas. En la Interpretación Prejudicial 458-IP-2016, el TJCA señaló que su competencia consiste en precisar el contenido y alcance de la norma comunitaria, mientras que la aplicación de ese Derecho, la interpretación del Derecho nacional y la valoración de los hechos corresponden a los órganos nacionales. La misma decisión subrayó que la interpretación prejudicial no es una prueba ni un dictamen pericial: es un instrumento procesal de cooperación judicial que, cuando resulta obligatorio, debe observarse antes de dictar sentencia (TJCA, Proceso 458-IP-2016, GOAC 3382, 2018).
La interpretación prejudicial obligatoria presenta dos dimensiones: una formal (el deber de solicitarla cuando se trate de la única o última instancia ordinaria y el deber de suspender el proceso) y una material (el deber de adoptarla efectivamente en la decisión nacional), de conformidad con el artículo 35 del Tratado de Creación del TJCA y el artículo 127 del Estatuto. Adicionalmente, el artículo 128 del Estatuto añade que los jueces nacionales deberán remitir al TJCA las sentencias dictadas en los casos objeto de interpretación prejudicial.
La jurisprudencia andina ha considerado que la falta de consulta obligatoria puede comprometer el debido proceso y ha reconocido la posibilidad de activar, según el ordenamiento interno aplicable, mecanismos como la nulidad, el amparo u otras vías equivalentes; además, el artículo 128 del Estatuto reconoce a los Países Miembros y a los particulares la posibilidad de acudir a la acción de incumplimiento cuando el juez obligado se abstiene de consultar o, habiéndolo hecho, aplica una interpretación diferente de la emitida por el TJCA (TJCA, Proceso 03-AI-2010, GOAC 1985, 2011; TJCA, entre otras, jurisprudencia reiterada publicada en GOAC 1853, 2010).
- El acto aclarado racionaliza la obligación de solicitar interpretación prejudicial (no la extingue):
El 13 de marzo de 2023, en las Interpretaciones Prejudiciales 145-IP-2022, 261-IP-2022, 350-IP-2022 y 391-IP-2022, el TJCA reconoció que la doctrina interpretativa del acto aclarado es compatible con el segundo párrafo del artículo 33 del Tratado de Creación del TJCA y con el artículo 123 del Estatuto. De ello, se puede inferir la siguiente lectura del segundo párrafo del artículo 33: “En todos los procesos [donde no sea aplicable un acto aclarado publicado en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena (GOAC)] en los que el fallo no pueda ser impugnado a través de recursos [ordinarios] internos, el juez deberá suspender el procedimiento y solicitar, de oficio o a petición de parte, la interpretación del Tribunal”. Es decir, cuando el juez nacional de la única o última instancia ordinaria considere que es aplicable un acto aclarado publicado en la GOAC, los litigantes del caso concreto podrían tomar las siguientes medidas: cuestionar que no existe un acto aclarado suficiente; identificar una cuestión que exige una mayor precisión interpretativa; y, solicitar a la autoridad nacional competente que active el mecanismo de interpretación prejudicial.
La doctrina interpretativa del acto aclarado fue inspirada, entre otras fuentes, por la experiencia europea iniciada con Da Costa en Schaake, donde el Tribunal de Justicia de las entonces Comunidades Europeas admitió que una cuestión materialmente idéntica a otra ya resuelta puede privar de objeto a una nueva remisión, sin impedir que el juez vuelva a consultar si lo considera necesario (TJUE, asuntos acumulados 28/62, 29/62 y 30/62, sentencia de 27 de marzo de 1963).
En el ámbito andino, la consecuencia es concreta: si una norma ya fue interpretada y el criterio previo satisface plenamente la necesidad interpretativa del caso concreto, sin que resulte necesaria su precisión, ampliación, aclaración o modificación, no resulta necesaria una nueva solicitud de interpretación prejudicial. Ello evita que la cooperación judicial se convierta en repetición. La literatura reciente ha descrito esta innovación como un instrumento de economía procesal y de optimización del sistema, y no como una renuncia a la función uniformadora de la interpretación prejudicial (Gómez Apac & Garcés Vásconez, 2024; Gómez Apac, 2024).
La parte más importante de la doctrina interpretativa del “acto aclarado” se encuentra en sus propios límites. Las cuatro decisiones fundacionales preservaron la obligatoriedad en cuatro situaciones: i) cuando el TJCA no ha interpretado la norma andina aplicable; ii) cuando ha interpretado algunas de las normas relevantes, pero no todas; iii) cuando la autoridad nacional considera necesario que el Tribunal precise, amplíe o modifique un criterio previo; y iv) cuando existen preguntas insoslayables sobre situaciones hipotéticas que se desprenden de la norma ya interpretada y cuya respuesta es necesaria para resolver con mayor precisión la controversia nacional. Dichos supuestos muestran que el acto aclarado no gira alrededor de una búsqueda meramente nominal de precedentes, sino de la suficiencia del criterio para resolver el caso concreto.
Por ello resulta útil la denominada regla de los cuatro pasos, recogida en la Guía aprobada mediante Acuerdo 06-2023-TJCA. En ese sentido, la autoridad nacional competente deberá: i) identificar si el caso involucra Derecho comunitario andino; ii) verificar si existe un acto aclarado; iii) individualizar la interpretación prejudicial que contiene el criterio aplicable, incluida su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena (GOAC); y, iv) comprobar que el asunto no se encuentra en alguno de los supuestos en los que subsiste la obligación de consultar. Si se decide no formular una nueva consulta, la debida motivación debería demostrar por qué el precedente escogido realmente cubre la cuestión planteada.
De ahí se desprende una regla práctica de prudencia jurídica: la existencia de una interpretación anterior no debe confundirse con la inexistencia de una pregunta nueva. Una disposición puede ser la misma y, sin embargo, los hechos particulares del caso concreto pueden revelar un problema interpretativo distinto, al igual que el contexto normativo, la concurrencia de otras normas andinas, la aparición de una tensión jurisprudencial o la necesidad razonada de precisar o aclarar un criterio jurídico previo.
En particular, en el marco de esta cooperación judicial y del diálogo activo entre el juez nacional y el TJCA, cabe destacar que cuando el juez nacional tenga dudas acerca de si una determinada norma o cuestión jurídica ha sido objeto de interpretación prejudicial, o sobre si un criterio constituye un acto aclarado, podrá formular una consulta informal, directa y sucinta al Tribunal a través de la dirección de correo electrónico: consultas_acto_aclarado@tribunalandino.org. Asimismo, si uno o varios despachos judiciales consideran conveniente mantener reuniones o participar en talleres con el TJCA, podrán solicitarlo directamente a través del correo oficial del Tribunal, secretaria@tribunalandino.org, indicando en el asunto: “solicitud de taller acto aclarado”.
- Los particulares también construyen la uniformidad del Derecho comunitario andino:
Si bien la solicitud de interpretación prejudicial la formula la autoridad nacional competente al TJCA, los litigantes podrían tomar las siguientes medidas: advertir que una norma andina es aplicable; poner de relieve que no existe un acto aclarado suficiente; identificar una cuestión que exige precisión y, solicitar a la autoridad nacional competente que active el mecanismo de interpretación prejudicial cuando corresponda. También pueden invocar el criterio comunitario ya existente y exigir que la decisión nacional lo incorpore de manera material.
La participación de los particulares no altera la independencia judicial. La fortalece, porque mejora la información jurídica disponible para decidir si existe una necesidad interpretativa auténtica. El artículo 128 del Estatuto confirma que los particulares no son sujetos ajenos al cumplimiento del sistema: les reconoce legitimación para acudir a la acción de incumplimiento en los supuestos allí previstos. En líneas generales, el Derecho comunitario andino se desarrolla “desde arriba” (mediante órganos supranacionales), pero también “desde abajo”, cuando ciudadanos y empresas hacen visible, dentro de litigios concretos, la dimensión andina de una controversia.
Esa misma lógica explica la apertura de los informes orales en las interpretaciones prejudiciales. Una vez que la consulta se encuentra ante el TJCA, las partes del procedimiento administrativo o del proceso judicial o arbitral de origen pueden, conforme al artículo 9.2 del Reglamento que regula aspectos vinculados con la solicitud y emisión de Interpretaciones Prejudiciales, solicitar directamente al Tribunal que convoque a informes orales. La norma destaca, de manera especial, los asuntos jurídicos controvertidos, de alta complejidad, novedosos o respecto de los cuales no exista jurisprudencia uniforme, previo pago de la costa procesal correspondiente.
- Los informes orales en las interpretaciones prejudiciales: escuchar mejor, para interpretar mejor
El régimen actual es el resultado de una evolución gradual. El Acuerdo 08/2017 contempló la posibilidad de que el Tribunal recabara informes técnicos; el Acuerdo 04/2018 amplió la participación a las partes del proceso interno; y el Acuerdo 03/2022 reformó el artículo 9 para reconocer expresamente que las partes pueden solicitar de manera directa la convocatoria a informes orales. El artículo 9.1 permite, además, convocar a autoridades de los Países Miembros y a organizaciones e instituciones nacionales o internacionales vinculadas con la materia de la consulta.
La apertura a los informes orales tiene límites claros: i) los informes orales son meramente de carácter técnico y/o normativo; ii) no convierten la interpretación prejudicial en una segunda instancia del litigio nacional; y iii) no trasladan al TJCA la valoración de las pruebas ni la determinación de los hechos del caso concreto. En autos relativos a informes orales, el Tribunal ha recordado expresamente que la diligencia no es una audiencia probatoria ni un espacio para discutir los hechos del proceso de origen (por ejemplo, TJCA, Proceso 161-IP-2023, Auto de 3 de octubre de 2024). Su utilidad está en otra parte: en ofrecer al Tribunal elementos especializados de carácter técnico y/o normativo para comprender mejor el alcance jurídico de la cuestión y permitir que las partes formulen, en abstracto, argumentos técnicos y/o normativos que puedan ser relevantes para la interpretación de la norma comunitaria.
Triana, Méndez y Ávila-González han destacado precisamente esta evolución: las interpretaciones prejudiciales pueden nutrirse no solo de la opinión de instituciones nacionales o internacionales, sino también de los puntos de vista de las partes, sin comprometer la imparcialidad de la corte andina, siempre que la intervención permanezca en el plano abstracto propio de la función interpretativa (Triana, Méndez & Ávila-González, 2024, pp. 299-309). Dicha característica hace de los informes orales un instrumento particularmente valioso cuando la cuestión presenta alta complejidad técnica, consecuencias sectoriales difíciles de advertir a partir del expediente, líneas jurisprudenciales en tensión o un problema jurídico novedoso.
Una solicitud útil de informe oral debería, por ello, hacer algo más que afirmar que el caso es importante. Debe explicar cuál es la pregunta interpretativa, por qué el criterio existente no basta o por qué la materia es novedosa o compleja, qué elementos técnicos y/o normativos pueden iluminarla y cuál es su relevancia para una aplicación uniforme del Derecho comunitario andino. Del mismo modo, una intervención oral eficaz debería concentrarse en el sentido y alcance de la norma comunitaria, distinguir claramente entre hechos y supuestos abstractos, identificar la jurisprudencia pertinente y responder a las preguntas del Tribunal. Cuanto más precisa sea la delimitación del problema jurídico, mayor será la utilidad de este diálogo en el marco de los informes orales.
Asimismo, cabe destacar que el carácter público de los informes orales amplía significativamente su utilidad más allá de las partes y autoridades directamente involucradas en el proceso que dio origen a la consulta. Al permitir la asistencia de cualquier interesado en la temática objeto de interpretación, estas diligencias se convierten también en un espacio de difusión y diálogo jurídico abierto a abogados, académicos, funcionarios, estudiantes y demás operadores jurídicos andinos. De este modo, los razonamientos técnicos y jurídicos expuestos ante el TJCA no solo contribuyen a enriquecer el análisis de la interpretación prejudicial concreta, sino que permiten que un público más amplio conozca, de primera mano, los problemas interpretativos planteados, las distintas posiciones jurídicas existentes y el alcance del Derecho comunitario andino, fortaleciendo así su difusión, conocimiento y aplicación uniforme.
- Por una interpretación prejudicial más participativa y dialogante
La madurez del mecanismo de interpretación prejudicial no se mide por la cantidad de veces que se repite una misma fórmula, sino por su capacidad para detectar cuándo la uniformidad ya está asegurada y cuándo es necesaria una nueva intervención interpretativa. El acto aclarado ha permitido introducir esa distinción. Su correcta aplicación exige, sin embargo, no reducir la búsqueda a comprobar si existe cualquier antecedente sobre una disposición. Lo decisivo es determinar si ese antecedente responde, con suficiente precisión, a la cuestión interpretativa de Derecho comunitario que plantea el proceso nacional.
Desde esa perspectiva, la consulta obligatoria conserva toda su fuerza cuando existe una verdadera necesidad interpretativa. La obligación formal de consultar, la obligación material de acoger la interpretación y el deber de remitir la sentencia al TJCA forman parte de un mismo circuito de cooperación judicial. Si alguno de esos eslabones se rompe, se debilita la aplicación uniforme del ordenamiento jurídico andino y se podrían abrir controversias posteriores (véase el artículo 128 del Estatuto ya citado).
Los informes orales completan ese circuito desde una dimensión más participativa y dialogante por parte de los particulares en los asuntos controvertidos, complejos, novedosos o carentes de jurisprudencia uniforme. Allí donde concurren esas circunstancias, escuchar argumentos técnicos y normativos bien delimitados puede ayudar a que la respuesta comunitaria identifique mucho mejor el problema jurídico, explicite sus razones y proyecte un criterio útil más allá del caso concreto que originó la consulta.
El desafío, en suma, es reservar la celeridad para lo ya aclarado y el diálogo para lo que aún requiere ser aclarado. La interpretación prejudicial sigue siendo el puente entre el caso concreto nacional y la unidad del Derecho comunitario andino: el acto aclarado evita recorrer ese puente innecesariamente, y los informes orales permiten transitarlo con mejores elementos de carácter técnico y/o normativo cuando el problema jurídico realmente lo exige.
Referencias:
Comunidad Andina. Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, codificado por Decisión 472, GOAC 483, 17 de septiembre de 1999, arts. 32-36. https://www.comunidadandina.org/DocOficialesFiles/Gacetas/gace483.pdf
Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. Decisión 500, Estatuto del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, GOAC 680, 28 de junio de 2001, arts. 121-128. https://www.comunidadandina.org/DocOficialesFiles/Gacetas/GACE680.PDF
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Interpretación Prejudicial 458-IP-2016, 7 de septiembre de 2018, GOAC 3382, 1 de octubre de 2018. https://www.comunidadandina.org/normativa-files//uploads/Gaceta_3382_ada361609f.pdf
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Interpretaciones Prejudiciales 145-IP-2022, 261-IP-2022 y 350-IP-2022, 13 de marzo de 2023, GOAC 5146; e, Interpretación Prejudicial 391-IP-2022, 13 de marzo de 2023, GOAC 5147.
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Acuerdo 06-2023-TJCA, Nota informativa sobre la Guía para la aplicación del criterio jurídico interpretativo del acto aclarado en las solicitudes de interpretación prejudicial, GOAC 5241, 10 de julio de 2023.
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Reglamento que regula aspectos vinculados con la solicitud y emisión de Interpretaciones Prejudiciales, aprobado por Acuerdo 08/2017, modificado por Acuerdos 04/2018 y 03/2022, art. 9.
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Proceso 03-AI-2010, sentencia de 26 de agosto de 2011, GOAC 1985, 11 de octubre de 2011.
Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina. Proceso 161-IP-2023, Auto sobre presentación de informes orales, 3 de octubre de 2024.
Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Da Costa en Schaake NV y otros, asuntos acumulados 28/62, 29/62 y 30/62, sentencia de 27 de marzo de 1963, ECLI:EU:C:1963:6.
Gómez Apac, H. R. (2024). “La doctrina interpretativa del «acto aclarado» andino: Balance a un año de su aprobación”. Pólemos, 13 de marzo de 2024.
Gómez Apac, H. R. & Garcés Vásconez, C. S. (2024). “La doctrina interpretativa del acto aclarado del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina”. Propiedad Intelectual, año 21, n.° 25 Especial, pp. 17-49. https://doi.org/10.53766/PI/2024.e.25.01
Sasaki Otani, M. Á. (2017). La responsabilidad patrimonial de los países miembros de la Comunidad Andina frente a los particulares por incumplimiento del derecho comunitario [Tesis doctoral, Universidad Complutense de Madrid]. Docta Complutense. https://docta.ucm.es/entities/publication/f8b5defb-b239-44fd-8a22-1578a86cca89/full
Triana, F., Méndez, S. & Ávila-González, S. (2024). “Los informes orales en los procesos de interpretaciones prejudiciales”. En Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina: 1979-2024. 45 años de creación y 40 años al servicio del derecho y la integración, tomo II, pp. 299-309. Quito: TJCA. ISBN 978-9942-45-664-9.