Paola Márquez Mantilla
Abogada de la PUCP. Máster en Economía y Regulación de Servicios Públicos por la Universitat de Barcelona, Magíster en Finanzas y Derecho Corporativo por la Universidad ESAN. Docente del curso de Regulación en Telecomunicaciones en la Facultad de Derecho de la Universidad San Martín. Las opiniones vertidas en el presente artículo son de carácter estrictamente personal.
La pandemia del COVID-19 ha visibilizado la importancia de la conectividad. El teletrabajo, telesalud, teleeducación, e-commerce y la economía digital en general, no hubiesen sido posibles en tiempos de pandemia sin las telecomunicaciones. Todos los días realizamos diversas actividades desde nuestros teléfonos celulares, dispositivos como tablets, laptops y computadoras, pero es probable que no estemos al tanto de cómo se regula uno de los medios más importantes para que ello sea posible: el espectro radioeléctrico.
Según la definición técnica de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT)[1], el espectro radioeléctrico es la porción del espectro electromagnético que abarca desde los 9 kilohertzios hasta los 3000 gigahertzios. De otro lado, conforme a la definición del Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones[2] (la Ley de Telecomunicaciones), “el espectro radioeléctrico es un recurso natural de dimensiones limitadas que forma parte del patrimonio de la Nación. Su utilización y otorgamiento de uso a particulares se efectuará en las condiciones señaladas en la presente Ley y su reglamento”.
En nuestro país, la entidad gubernamental encargada de la administración, asignación, monitoreo y control del espectro, conforme a lo establecido en el TUO del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones[3] (el Reglamento General), es el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC).
Este artículo pretende realizar una breve introducción a la regulación del espectro radioeléctrico (el Espectro) y plantear algunos retos vinculados a su administración.
Normas aplicables al acceso, asignación, utilización, administración y control del espectro.-
Entre las principales normas que regulan el espectro podemos citar:
- La Ley de Telecomunicaciones y su Reglamento General.
- Los Lineamientos de Política de Apertura del Mercado de las Telecomunicaciones en el Perú[4] y los Lineamientos para Consolidar y Desarrollar la Competencia y la Expansión de Servicios Públicos de Telecomunicaciones en el Perú[5] (los Lineamientos).
- El Plan Nacional de Asignación de Frecuencias (PNAF)[6].
- Los topes a la asignación de espectro en una misma área geográfica de asignación a nivel nacional, provincial y/o distrital[7].
- El Reglamento Específico para el Reordenamiento de una banda de frecuencia[8].
- El Reglamento de Arrendamiento de Espectro[9].
- La Norma de Metas de Uso del Espectro Radioeléctrico aplicable para los Servicios Públicos de Telecomunicaciones, excepto para el Servicio Portador brindado a través de enlaces punto a punto y para los servicios satelitales[10].
La asignación de espectro está sujeta a la obtención previa de un título habilitante para la prestación de un servicio de telecomunicaciones. De acuerdo con el Reglamento General, en el caso de los servicios públicos de telecomunicaciones, se requiere de una concesión única y del registro asociado correspondiente, según el tipo de servicio que se brindará. Es importante precisar que el acto administrativo de asignación de espectro es independiente al acto de otorgamiento de una concesión[11].
Asimismo, para que una porción de espectro o frecuencia pueda ser asignada para su explotación, es indispensable que la banda de frecuencia esté atribuida al servicio que se pretende brindar. Para tal efecto, el PNAF contempla un cuadro de atribución de las bandas de frecuencia, en el que se identifican los servicios habilitados en una banda específica. Este cuadro se complementa con notas explicativas de las condiciones para la utilización del espectro.
Sin perjuicio de lo antes señalado, para proceder a la asignación del espectro, no basta que la banda esté atribuida a un determinado servicio conforme al PNAF. Previamente, es necesario que la banda esté canalizada. Esto último implica que se haya determinado previamente cómo se divide y organiza una banda de frecuencias, con el objetivo de que esté expedita para ser asignada. Una vez canalizada, la banda se encuentra disponible para ser asignada.
Conforme a la política de asignación de recursos escasos establecida en los Lineamientos y al artículo 123° del Reglamento General, la asignación de espectro puede realizarse a solicitud de parte o por concurso público, lo cual dependerá de: i) la existencia de restricciones en la disponibilidad de frecuencia o banda para la prestación de un determinado servicio público, ii) lo que disponga el PNAF, iii) se restrinja el número de concesionarios de un determinado servicio público, debido a restricciones técnicas basadas en recursos escasos. En esa línea, el PNAF determinó que las asignaciones de espectro en Lima y Callao debían realizarse vía concurso público. No obstante, desde el año 2018, mediante Resolución Ministerial N° 687-2018-MTC/01.03, se modificaron las Notas de Aplicación al Cuadro de Atribución de Frecuencias del PNAF y se dispuso que la asignación de espectro a nivel nacional se realizaría por concurso público, salvo disposición normativa que establezca lo contrario y para los casos de radioenlaces digitales[12]. Es decir, actualmente no existe posibilidad de asignar espectro a solicitud de parte, salvo para los casos antes citados. Por tanto, en la práctica, las bandas de frecuencia atribuidas a servicios inalámbricos fijos y móviles, sólo pueden ser asignadas vía concurso público.
Una vez asignado, el espectro se puede transferir, siguiendo determinadas condiciones establecidas en los contratos de concesión y en el Reglamento General. Asimismo, el espectro se puede arrendar, conforme a las condiciones del Reglamento de Arrendamiento de Espectro. En consecuencia, en el Perú existe una regulación del mercado secundario de espectro.
El proceso de transferencia es excepcional, y sólo puede concretarse con la autorización expresa del MTC. Asimismo, desde la aprobación de la Ley N° 31112, Ley de Concentración Empresarial se dispone: “En los casos de control previo de concentraciones empresariales en el sector telecomunicaciones, vinculados a la tramitación de procedimientos administrativos relacionados a la transferencia de títulos habilitantes, de asignaciones de espectro de frecuencias radioeléctricas o espectro radioeléctrico, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones puede suspender la tramitación de estos a la espera del pronunciamiento del INDECOPI. En dichos procedimientos, se excluye de la evaluación sectorial aquellos aspectos que forman pare de la competencia exclusiva del INDECOPI en virtud de la presente ley”[13]. Si bien la opinión de OSIPTEL no es vinculante en estos casos, como parte de este procedimiento de transferencia, el organismo regulador emite un informe a solicitud del MTC, que analiza los aspectos relativos al impacto de esa operación en la competencia en el mercado de las telecomunicaciones.
Por otro lado, el espectro se puede arrendar, previa aprobación del contrato por el MTC, y en tanto se cumplan las condiciones establecidas en el Reglamento de Arrendamiento. Este reglamento requiere una revisión para que esta figura se adapte a la realidad del mercado y a la necesidad de acceso a espectro en condiciones razonables.
Finalmente, no queremos terminar este breve repaso por las principales normas que se aplican al espectro en el país, sin mencionar la figura del reordenamiento del espectro. Y es que el reordenamiento es en algunos casos indispensable para un uso más eficiente del espectro y para aprovechar las ventajas de la tecnología. Lamentablemente, el espectro atribuido para 5G no se ha reordenado a la fecha, lo cual nos limita como país respecto a las infinitas posibilidades que trae esta nueva tecnología, cuyo impacto ya se puede apreciar en diversos países del mundo.
Retos vinculados a la política y administración del espectro
Tomando en consideración su calidad de recurso natural de dimensiones limitadas, la regulación y administración del espectro debe procurar su utilización eficiente, pero también generar las condiciones adecuadas para el acceso oportuno a este recurso, en condiciones razonables, a fin de coadyuvar al cierre de la brecha de conectividad. No debe perderse de vista que son las comunicaciones inalámbricas (aquellas que son posibles vía el uso del espectro), las que están contribuyendo a la expansión de la conectividad; y a que más peruanos accedan a los beneficios de estar integrados a un mundo digital.
Según cifras del Osiptel[14], las líneas móviles activas al segundo semestre de 2022 alcanzaron los 41,102,041 millones y la penetración del internet móvil llegó a un 79.6% al primer trimestre del mismo año. Esta información contrasta con la de internet fijo, que sólo alcanzó 3,167,630 millones de conexiones al segundo semestre de 2022. Esto confirma que las conexiones inalámbricas son las que brindan posibilidades reales de inclusión digital. En tal contexto, el espectro un elemento clave para promover el cierre de la brecha de conectividad.
Considerando que la asignación del espectro para servicios móviles se realiza exclusivamente por concurso público, es fundamental que la política de asignación contemple condiciones razonables. Esta es una recomendación de la GSMA[15], según un informe publicado en el año 2019[16] que comprende el estudio de 64 países, concluyendo que precios altos del espectro tienen un impacto negativo en el consumidor, dado que restringen el financiamiento necesario para seguir invirtiendo en la red. En ese sentido, se recomienda que el éxito de una licitación no sea medido en términos de mayor recaudación[17].
Una adecuada política de asignación y administración del espectro, y su aplicación oportuna, contribuirán al cierre de la brecha de conectividad y permitirá aprovechar las ventajas del desarrollo de nuevas tecnologías, con gran impacto en la calidad de vida de los peruanos. En tal sentido, el rol del MTC es fundamental para enfrentar este gran reto, que definirá el futuro de la conectividad en el país.
Referencias
[1] Organismo especializado de la Organización de Naciones Unidas en telecomunicaciones. Las recomendaciones de la UIT no son vinculantes para nuestro país, pero dada su calidad de organismo internacional especializado, siendo el Perú un país miembro y participante activo, se siguen la mayoría de sus recomendaciones y lo dispuesto en el Reglamento de Radiocomunicaciones.
[2] Artículo 57° de la Ley, aprobada por Decreto Supremo N° 013-93-TCC.
[3] Aprobado por Decreto Supremo N° 020-2007-MTC y sus modificatorias.
[4] Decreto Supremo N° 020-98-MTC
[5] Decreto Supremo N° 007-2007-MTC
[6] Resolución Ministerial N° 187-2005-MTC/03 y sus modificatorias.
[7] Aprobados por Resolución Ministerial N° 085-2019-MTC/01.03, modificada por Resolución Ministerial N°757-2019-MTC/01.03.
[8] Decreto Supremo N°016-2018-MTC
[9] Decreto Supremo N° 015-2019-MTC
[10] Resolución Ministerial Nº 234-2019-MTC/01.03.
[11] En el caso de una adjudicación de espectro vía concurso público, la asignación posterior debería ser entendida como una formalización de tal adjudicación.
[12] Para la prestación de servicios públicos de telecomunicaciones en las bandas atribuidas para tales servicios en el PNAF.
[13] Octava Disposición Complementaria y Final de la Ley N° 31112.
[14] Portal PUNKU: https:punku.osiptel.gob.pe.
[15] La GSMA es la GSM Association, acrónimo de Global System for Mobile Communications.
[16] The impact of spectrum prices on consumers, September 2019. En https:gsma.com/latinamerica/es
[17] En el caso peruano, un ejemplo es el diseño de la licitación de la banda 700. Los documentos de la licitación pueden revisarse en www.proinversión.gob.pe.
