María Haydée Zegarra
Socia y Jefa del Área Laboral en Rebaza, Alcazar & De las Casas
Grecia Aldonate Pinto (colaboración)
Asociada en Rebaza Alcázar & De Las Casas
Uno de los frentes sensibles en el ejercicio de las actividades sindicales es el referido a la forma y propósito para el que se emplean las facilidades que nuestra normativa reconoce a las organizaciones gremiales. En esta nota nos ocuparemos, específicamente, de las reglas y criterios establecidos normativa y administrativamente para guiar el uso y otorgamiento de las licencias sindicales, prestando especial atención a la finalidad que persiguen, y a la forma como, inevitablemente, trascienden en el seno de una organización productiva.
El derecho a la libertad sindical se encuentra consagrado a nivel nacional en el artículo 28 de la Constitución Política del Perú, el cual señala que: “El Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático: 1. Garantiza la libertad sindical. (…)”. En forma concordante, la cuarta disposición final y transitoria de nuestra Constitución Política establece que: “Las normas relativas a los derechos y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el Perú”.
Trasladando esta directriz al campo judicial y procesal, propiamente dicho, la décima disposición complementaria de la Ley N° 29497 – Nueva Ley Procesal del Trabajo- establece, como una regla de interpretación para la resolución de conflictos laborales, que: “Conforme a lo establecido en la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución Política del Perú, los derechos laborales, individuales o colectivos se interpretan de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre la materia ratificados por el Perú, sin perjuicio de consultar los pronunciamientos de los órganos de control de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y los criterios o decisiones adoptados por los tribunales internacionales constituidos según tratados de los que el Perú es parte.
En tal sentido, resulta innegable que la libertad sindical, como derecho, tiene una vasta regulación nacional, internacional[1] y supranacional, dentro de la cual adquieren especial relevancia los Convenios de la Organización Internacional de Trabajo (OIT).
Por tanto, no es posible realizar un análisis de los alcances de la libertad sindical y por ende, de la protección a la misma, sin referirnos a los Convenios 87, 98 y 151 de la OIT, sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, la negociación colectiva, y sobre las relaciones de trabajo en la administración pública.
A partir de dicha regulación se puede concluir que la libertad sindical es un derecho complejo que está definido por diversos aspectos que resultan trascendentales para su pleno ejercicio. Precisamente, el profesor Alfredo VILLAVICENCIO define a la libertad sindical como “el derecho de los trabajadores a constituir y afiliarse a organizaciones sindicales, y en el derecho de aquellos y éstas a desarrollar actividades sindicales en defensa de sus intereses comunes.”[2] Por su parte, el Tribunal Constitucional de nuestro país ha señalado que la libertad sindical es “la capacidad autodeterminativa para participar en la constitución y desarrollo de la actividad sindical.”[3]
Como puede colegirse, “la libertad sindical incluye el derecho al ejercicio de las funciones sindicales y no solamente el clásico derecho de asociación y de constitución o de afiliación a un sindicato”.[4]
De hecho, es tal el alcance de la libertad sindical que ésta tiene un aspecto individual relacionado con los derechos que corresponden al trabajador como tal (derecho de afiliación o no afiliación), y uno colectivo, centrado en la organización sindical (derecho de afiliación a una federación, por ejemplo). Asimismo, se reconoce una dimensión estática de organización (derecho a la constitución de un sindicato) y una dinámica de actividad (derecho de desarrollo de acciones sindicales)[5].
Nos interesa centrarnos en la dimensión dinámica de este derecho y, principalmente, en lo concerniente al otorgamiento de facilidades para el ejercicio de la actividad sindical.
Como ya lo hemos señalado, siendo la libertad sindical un derecho complejo, la garantía de su ejercicio hace necesario la adopción de ciertas medidas. Gran parte de ellas las encontramos recogidas en los Convenios 87, 98 y 151 de la OIT, los cuales ponen especial énfasis en la protección de las organizaciones de trabajadores y empleadores frente al Estado, así como en la protección contra los actos del empleador. Para el profesor Javier NEVES[6] estos convenios establecen dos modelos de tutela, denominados “fuero sindical” y de “protección contra prácticas desleales”, y consisten en:
– El amparo del derecho de afiliación positiva, de manera que se prohíbe cualquier acto tendiente a condicionar el empleo a la afiliación o desafiliación del trabajador y/o a la participación en actividades sindicales, ya sea mediante el despido o cualquier perjuicio; y
– El impedimento de cualquier acto de intromisión o injerencia de parte de la fuerza empleadora sobre los trabajadores o viceversa.
Analicemos, ahora, el segundo de estos modelos a la luz de la regulación original del artículo 32 del Decreto Supremo N° 010-2003-TR, Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (LRCT), el cual reproducimos a continuación:
Artículo 32.- La convención colectiva contendrá las estipulaciones tendientes a facilitar las actividades sindicales en lo relativo a reuniones, comunicaciones, permisos y licencias. A falta de convención, el empleador sólo está obligado a conceder permiso para la asistencia a actos de concurrencia obligatoria a los dirigentes que el Reglamento señale, hasta un límite de treinta (30) días naturales por año calendario, por dirigente; el exceso será considerado como licencia sin goce de remuneraciones y demás beneficios. Este límite no será aplicable cuando en el centro de trabajo exista costumbre o convenio colectivo más favorable. (Énfasis nuestro)
Así, este dispositivo introdujo el concepto de “actos de concurrencia obligatoria”, causando que las licencias sindicales se otorgaran siempre que los dirigentes con derecho a usarlas las destinaran a atender actuaciones que pudieran calificar como “de concurrencia obligatoria”.
La dificultad surgió, entonces, debido a que el texto original del artículo 32 de la LRCT no hacía explícito qué tipo de actos calificaban como de “concurrencia obligatoria”. Menos claridad existía para concluir si, con base a dicha previsión normativa, el empleador estaba facultado para decidir si una determinada necesidad gremial merecía o no esta calificación, o incluso, para requerir evidencia documentaria que permitiera comprobar la ocurrencia de los actos para los cuales la organización sindical requería hacer uso de una licencia sindical. La realidad es que estas deficiencias tampoco lograron resolverse mediante la regulación contenida en el Decreto Supremo N° 011-92-TR que aprobó el Reglamento de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (RLRCT).
A causa de esta falta de precisión, la autoridad laboral y luego la Intendencia de Lima Metropolitana de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL), señalaron, en más de una oportunidad, que los empleadores en ejercicio de su poder de dirección no podrían autorizar o denegar las licencias “(…) sino que por mandato imperativo de la ley se encuentra obligado a otorgarlas siempre que estén referidas a asistir a reuniones, cursos de formación, seminarios, congresos y conferencias sindicales”.[7] De esta manera, SUNAFIL definió algunas situaciones que podrían constituir actos de concurrencia obligatoria para las organizaciones sindicales, concluyendo que empleador no estaba autorizado para discutir o cuestionar esa calificación.
Es con la emisión del Decreto Supremo N° 003-2017-TR, norma que modifica el RLRCT, que se desarrolla un concepto más preciso de las actuaciones que califican como de “concurrencia obligatoria”, sin resolverse explícitamente si esta determinación se ha reservado a la exclusiva decisión de cada organización sindical:
“Articulo 16.- Para efectos de lo previsto en el artículo 32 de la Ley, son actos de concurrencia obligatoria aquellos que son inherentes a la función de representación sindical, tales como, los convocados oficialmente por la autoridad judicial, policial o administrativa, en ejercicio de sus funciones, los acordados por las partes en convención colectiva y la participación en reuniones de la organización sindical. (…)” (Énfasis nuestro)
Tras esta nueva regulación, la posición imperante en diversas fiscalizaciones a cargo de SUNAFIL ha venido siendo que el empleador no tiene la atribución de revisar ni analizar los motivos o razones por los cuales son solicitadas las licencias, habiéndose concluido, más bien, que siempre que éstas sean “sustentadas” como actuaciones “de concurrencia obligatoria” por la organización sindical, deberán ser otorgadas, sin más. Desde esta lectura, la definición de lo que constituye o no “actos de concurrencia obligatoria” ha quedado establecida como una prerrogativa de las organizaciones sindicales[8].
La dificultad de una posición como la reseñada radica en que, muchas veces, las organizaciones sindicales de nuestro entorno no cuentan con mecanismos de control interno que vigilen o establezcan criterios objetivos que guíen esta calificación, lo que deriva en una amplia discrecionalidad al decidirla y como consecuencia de ello, en un potencial uso indebido -y hasta excesivo- de esta prerrogativa.
En este contexto, consideramos de especial relevancia propiciar a nivel de la negociación colectiva la definición de pautas que permitan definir qué tipo de actos califican como de “concurrencia obligatoria”, así como la instauracción de mecanismos de control al interior de las organizaciones sindicales que permitan optimizar el debido uso de esta facilidad que les otorga la ley. El uso arbitrario de una prerrogativa como lo es la definición del uso que se asignará a las licencias sindicales no puede ni debe convertirse en un elemento que afecte o entorpezca dicho fin, o que sea el factor de activación de conflictos laborales entre la organización sindical y el empleador.
También contribuirá a la ordenación interna del uso de las licencias sindicales el establecimiento de un procedimiento interno que permita a los empleadores conocer con anticipación las licencias que se requerirán y la fecha en la cual se activarán. Una medida de este tipo ayudará a que no se afecten las actividades de la organización productiva.
Sobre este extremo, la Casación N° 997-2017 HUARA, recientemente publicada[9], señala que el establecimiento de normas internas que permitan anticipar la fecha en que las licencias se tomarán (48 horas), así como el tiempo que se estime como necesario para atender la actuación sindical no constituye una vulneración a la libertad sindical siempre que se respete el contenido del artículo 32 de la LRCT. Lo que es más, se admite que este procedimiento esté recogido en el Reglamento Interno de Trabajo, bajo la consideración de que el establecimiento de estas pautas tiene estricta relación con el derecho del empleador a organizar su fuerza de trabajo y tener la posibilidad de suplir adecuadamente al trabajador al que se le otorga la licencia. Ello, con la finalidad de “no afectar la marcha de la empresa”.
Con este pronunciamiento la Corte Suprema de Justicia ha establecido un importante criterio que, sin duda, contribuye a la ordenación interna de las empresas; sin embargo, éste resultará insuficiente si las propias organizaciones sindicales no hacen los esfuerzos necesarios para implementar mecanismos de autoregulación y control que ayuden a sincerar el uso de las licencias para fines estrictamente relacionados con sus actividades gremiales y no perder de vista, como bien señala el profesor Oscar ERMIDA, “el objeto central –aunque no excluyente- del concepto de la libertad sindical no es ni el individuo y su derecho a la asociación, ni la organización sindical, sino la actividad sindical, la acción gremial o colectiva, exista o no una organización sindical estructurada”[10].
Bibliografía:
[1] Como, por ejemplo, la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 (artículo 23.4), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 (artículo 22), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (artículo 8), la Carta de la Organización de los Estados Americanos de 1948 (artículo 44.c), la Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San José (artículo 16), entre otros.
[2] VILLAVICENCIO RIOS, Alfredo. La libertad sindical en el Perú: Fundamentos, alcances y regulación. OIT, PUCP y PLADES 2010. P. 87
[3] Fundamento 26 de la sentencia del Tribunal Constitucional emitida en el expediente N° 008-2005-PI, de fecha 12 de agosto de 2005.
[4] ERMIDA URIARTE, Oscar. La protección contra los actos antisindicales. Ed. FCU, Montevideo 1987.pp.22
[5] NEVES MUJICA, Javier. Derecho Colectivo del Trabajo. Un panorama General. Ed. Palestra Editores, Lima 2016. Pp. 9-26.
[6] NEVES MUJICA, Javier. Derecho Colectivo del Trabajo. Un panorama General. Ed. Palestra Editores, Lima 2016. Pp. 27.
[7] Fundamento 8 de la Resolución de Intendencia N° 17-2014-SUNAFIL/ILM, de fecha 10 de setiembre de 2014, recaída en el expediente N° 023-2014-SUNAFIL/ILM/SIR1.
[8] Esta prerrogativa de autodefinición de los actos de concurrencia obligatoria para efectos de licencias o permisos tiene un antecedente puntual que data desde hace más de una década, pues ya en el Proyecto de la Ley General del Trabajo se contempla una regulación que a partir de la cual se establece que las licencias o permisos sindicales deben otorgarse para “actos inherentes al cargo” de los dirigentes o “actos vinculados a sus funciones sindicales”, conforme a los artículos 358° y 359° del proyecto, respectivamente.
[9] Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 2 de abril de 2018.
[10] ERMIDA URIARTE, Oscar. La protección contra los actos antisindicales. Ed. FCU, Montevideo 1987.pp. 22
