Del control del control al buen gobierno: el papel del gobierno abierto frente a la corrupción
- Introducción
El ejercicio del poder público resulta indispensable para la consecución de los fines del Estado; sin embargo, la capacidad de decisión que se reconoce a las autoridades también puede generar espacios de arbitrariedad o, en determinados contextos, favorecer prácticas de corrupción. Entonces, surge así una cuestión fundamental: ¿cómo puede el Estado contar con las facultades necesarias para gobernar y, al mismo tiempo, establecer límites que impidan que el poder se ejerza de manera arbitraria o se desvíe de su finalidad pública? Esta interrogante exige superar una aproximación de la corrupción centrada exclusivamente en la conducta individual del funcionario y dirigir la mirada hacia las condiciones institucionales en las que se ejerce el poder.
En este sentido, la fórmula de Robert Klitgaard permite identificar cómo la concentración del poder de decisión, los márgenes de discrecionalidad y la ausencia de mecanismos efectivos de rendición de cuentas pueden generar mayores oportunidades para la corrupción. Desde esta perspectiva, la prevención de la corrupción no depende únicamente de sancionar las conductas ilícitas una vez producidas, sino también de construir instituciones y mecanismos de actuación pública que permitan equilibrar el poder, encauzar la discrecionalidad y garantizar su control.
- Klitgaard: monopolio, discrecionalidad y rendición de cuentas
Usualmente, el análisis de la corrupción suele estar enfocado en la conducta individualizada de quien, valiéndose de su posición o cargo, utiliza el poder público para obtener un beneficio indebido. No obstante, debe tenerse en cuenta que, la corrupción no depende únicamente de la voluntad de quien decide, sino también de las condiciones en las que dicha decisión es adoptada; quién concentra el poder, qué margen de discrecionalidad posee y qué mecanismos existen para supervisar y exigir cuentas por su actuación.
Es así que, Robert Klitgaard propone analizar la corrupción en base a una fórmula que relaciona el monopolio del poder de decisión y la discrecionalidad con la ausencia o insuficiencia de rendición de cuentas, expresada en los siguientes términos:
Corrupción = Monopolio + Discrecionalidad - Rendición de cuentas
De ese modo, se entiende a la corrupción como el resultado del monopolio de la decisión más la discrecionalidad y menos rendición de cuentas. Es decir, la probabilidad de que se produzcan actos de corrupción aumenta cuando las decisiones dependen de un número reducido de actores (monopolio), estos cuentan con amplios márgenes de discrecionalidad para adoptar dichas decisiones y, además, existen mecanismos de control insuficientes o poco eficaces sobre quienes ejercen el poder de decisión (Jiménez, 2014, p. 159). Es así que, esta aproximación permite advertir que la corrupción no constituye únicamente un problema asociado a la conducta individual de quienes ejercen funciones públicas, sino también a la forma en que se estructura y controla el ejercicio del poder.
En efecto, la corrupción puede presentarse en distintos ámbitos, independientemente de que se trate de una actividad pública, privada o sin fines de lucro, cuando concurren determinadas condiciones: la concentración del poder sobre un bien o servicio, la facultad discrecional para decidir quién puede acceder a este y en qué medida, y la ausencia de mecanismos efectivos de rendición de cuentas. Desde esta perspectiva, Klitgaard señala que la corrupción puede ser entendida como una decisión en la que se ponderan los posibles beneficios y costos de incurrir en una conducta indebida, siendo entonces un “crimen de cálculo, no un crimen pasional”. Así, cuando los beneficios derivados del acto corrupto son elevados y las probabilidades o consecuencias de ser descubierto y sancionado son reducidas, aumentan los incentivos para que determinados agentes opten por actuar de manera ilícita. Por ello, la lucha contra la corrupción no debe limitarse a sancionar las conductas una vez producidas, sino que debe orientarse también al fortalecimiento y diseño adecuado de los sistemas institucionales que regulan el ejercicio del poder (citado en Jimenez, 2014, p. 159-160).
En ese sentido, si la concentración del poder de decisión, los amplios márgenes de discrecionalidad y la ausencia o insuficiencia de mecanismos de rendición de cuentas incrementan las oportunidades de corrupción, resulta necesario preguntarse qué características debería reunir la actuación estatal para reducir dichos riesgos. Esta cuestión conduce a desplazar la mirada desde una perspectiva centrada únicamente en el control y la sanción hacia otra orientada al diseño y funcionamiento de las instituciones públicas, en la que el ejercicio del poder se encuentre sujeto a límites, controles y mecanismos que garanticen su orientación hacia el interés general. Es precisamente en este punto donde adquiere relevancia el concepto de buen gobierno.
- Del control de la corrupción al buen gobierno
Si la corrupción también encuentra condiciones favorables en la forma en que se organiza y ejerce el poder público, entonces combatirla exige preguntarnos no solo cómo sancionar las desviaciones del poder, sino también cómo debe ejercerse ese poder para alcanzar adecuadamente los fines públicos.
Desde esta perspectiva, la discusión sobre la prevención de la corrupción conduce necesariamente a reflexionar sobre la manera en que el Estado organiza y desarrolla su actuación. No se trata únicamente de establecer mecanismos destinados a detectar y sancionar conductas indebidas, sino también de generar condiciones institucionales que permitan que el poder público sea ejercido de manera responsable y orientada al interés general. Precisamente en este ámbito es donde adquiere relevancia el concepto de buen gobierno, en tanto plantea determinados parámetros para orientar la actuación estatal y garantizar que las decisiones públicas respondan adecuadamente a las necesidades de la ciudadanía.
En efecto, el buen gobierno implica que la gestión pública se encuentre orientada a garantizar el interés general mediante la adopción de decisiones participativas y transparentes, respetuosas de los derechos fundamentales de los ciudadanos y acompañadas de un ejercicio adecuado de la discrecionalidad (Castro, 2014, p. 250). Desde esta perspectiva, el buen gobierno no supone eliminar la capacidad de decisión de la Administración Pública, sino establecer parámetros que permitan orientar su ejercicio hacia una gestión responsable, eficiente y respetuosa de los derechos de los ciudadanos.
En esa misma línea, Yvan Montoya señala que el buen gobierno, entendido como el conjunto de principios que orienta el ejercicio del poder público, guarda una estrecha relación con la gobernabilidad. Esta relación permite comprender que la corrupción no solo constituye una desviación individual del ejercicio de la función pública, sino que también puede afectar la estabilidad y legitimidad de las instituciones (2014, pp. 209-210). En ese sentido, el ejercicio adecuado del poder público adquiere especial relevancia, pues su legitimidad no depende únicamente de que las decisiones adoptadas se encuentren formalmente respaldadas por el ordenamiento jurídico, sino también de que respondan al interés general y se desarrollen bajo condiciones que permitan preservar la confianza de la ciudadanía. Por ello, la prevención de la corrupción constituye también una cuestión vinculada con la calidad del ejercicio del poder y con la capacidad de las instituciones para mantener su legitimidad.
En este marco, de acuerdo con lo expuesto por Alberto Castro, el buen gobierno se concreta en un conjunto de principios que buscan orientar el ejercicio del poder público hacia una actuación legítima y adecuada a los fines estatales. Así, entendido como un valor fundamental de rango constitucional, el buen gobierno constituye un principio general del cual se desprenden, entre otros, los principios de corrección, transparencia, participación, rendición de cuentas y eficacia (Castro, 2015, pp. 3-4). En su conjunto, estos principios establecen parámetros que deben orientar la actuación de los poderes públicos y la gestión de los asuntos estatales. Para efectos del presente análisis, resulta particularmente relevante detenerse en la participación ciudadana, debido a su vinculación directa con una gestión pública que coloca al ciudadano en el centro de la actuación estatal.
- Gobierno abierto como mecanismo de equilibrio del poder
Es importante tener presente que, orientar la gestión pública hacia el ciudadano requiere que este no sea concebido únicamente como destinatario de las decisiones adoptadas por el Estado, sino también como partícipe de los procesos mediante los cuales dichas decisiones son formuladas. En este sentido, la participación ciudadana constituye no solo un principio vinculado al buen gobierno, sino también un derecho reconocido constitucionalmente que permite a los ciudadanos expresar sus intereses y necesidades a través de los mecanismos establecidos por el ordenamiento jurídico, con la finalidad de incidir en la elaboración y adopción de decisiones gubernamentales y contribuir, de este modo, a una mejor gestión pública y mejora de la calidad de vida (Palumbo et al., 2022, p. 1477).
En ese contexto, el gobierno abierto constituye un mecanismo que permite materializar dicha participación, al promover una relación más estrecha y transparente entre el Estado y la ciudadanía, superando la concepción tradicional de una relación vertical en la que el ciudadano se limita a observar externamente la actuación estatal.
Al respecto, Álvaro Ramírez-Alujas señala que el gobierno abierto se sustenta en principios orientados a fortalecer la transparencia y el acceso a los datos públicos, como mecanismos que favorecen el control social y la rendición de cuentas (2014, p. 212). Asimismo, promueve la participación de la ciudadanía en el diseño e implementación de políticas públicas y en la toma de decisiones, así como la generación de espacios de colaboración entre los distintos actores sociales; siendo que todo ello, contribuye a fortalecer la confianza ciudadana en las instituciones y a mejorar la calidad, eficacia y eficiencia de la gestión pública, bajo principios de equidad, integridad y transparencia (Ramírez-Alujas, 2014, p. 212). Siendo así, el gobierno abierto, como expresión del buen gobierno, sitúa al ciudadano en una posición central en los procesos de toma de decisiones, favoreciendo su participación y fortaleciendo, a su vez, la rendición de cuentas de la gestión pública.
Es así que, esta concepción del gobierno abierto adquiere especial relevancia si se retoma la ecuación de Klitgaard, según la cual las oportunidades de corrupción aumentan cuando existe una mayor concentración del poder y de la discrecionalidad, acompañadas de menores niveles de rendición de cuentas. Desde esta perspectiva, la existencia de un gobierno abierto contribuye a reducir dichas oportunidades mediante mecanismos que favorezcan la transparencia, la participación ciudadana y el control sobre la actuación de quienes ejercen funciones públicas.
En efecto, la apertura de la gestión pública permite contrarrestar los factores que, de acuerdo con Klitgaard, favorecen la corrupción, al reducir los espacios de opacidad en los que puede concentrarse el poder y ejercerse discrecionalmente sin controles suficientes. La participación ciudadana, el acceso a la información y la rendición de cuentas incorporan mayores posibilidades de vigilancia sobre la actuación estatal, de modo que el buen gobierno no solo orienta el ejercicio del poder hacia el interés general, sino que también contribuye a disminuir las condiciones que facilitan la corrupción.
- Conclusiones
La corrupción no puede ser comprendida únicamente como consecuencia de decisiones individuales orientadas a obtener beneficios indebidos, pues también encuentra condiciones favorables en la forma en que se estructura y ejerce el poder. La fórmula de Klitgaard permite advertir que la concentración del poder de decisión, los amplios márgenes de discrecionalidad y la insuficiencia de mecanismos de rendición de cuentas generan mayores oportunidades para su aparición. En consecuencia, prevenir la corrupción exige no solo sancionar las conductas indebidas, sino también construir instituciones capaces de limitar, controlar y orientar el ejercicio del poder público.
Desde esta perspectiva, el buen gobierno constituye un marco que permite trasladar la lucha contra la corrupción desde una lógica predominantemente reactiva hacia una aproximación preventiva, centrada en la calidad del ejercicio del poder. Sus principios de transparencia, participación, rendición de cuentas y eficacia establecen parámetros para que la actuación estatal se encuentre orientada al interés general y respete los derechos de los ciudadanos.
En este marco, el gobierno abierto adquiere especial relevancia al convertir los principios del buen gobierno en mecanismos concretos de relación y control entre el Estado y la ciudadanía. La transparencia, el acceso a la información y la participación permiten que el ciudadano deje de ocupar una posición meramente receptiva frente a las decisiones estatales y pueda intervenir y ejercer vigilancia sobre la actuación del propio Estado. De este modo, colocar al ciudadano en el centro de la gestión pública no constituye únicamente una forma de mejorar la prestación de los servicios o la toma de decisiones, sino también una manera de equilibrar las relaciones de poder y fortalecer la rendición de cuentas.
Con todo ello, la relación entre la ecuación de Klitgaard y el buen gobierno permite sostener que la prevención de la corrupción está estrechamente vinculada con la manera en que se diseñan y funcionan las instituciones públicas. Si la concentración del poder, la discrecionalidad sin controles suficientes y la ausencia de rendición de cuentas pueden incrementar las oportunidades de corrupción, entonces una gestión pública basada en la transparencia, la participación y el control ciudadano puede contribuir a reducir dichas condiciones. El desafío, por tanto, no consiste únicamente en evitar que el poder sea utilizado de manera indebida, sino en construir una forma de ejercerlo que, por sus propias condiciones de apertura, control y responsabilidad, dificulte su desviación de los fines públicos. En esa medida, el buen gobierno y el gobierno abierto adquieren relevancia no solo como herramientas de gestión, sino como mecanismos para preservar la legitimidad del Estado y fortalecer la confianza de la ciudadanía en sus instituciones.
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Ramírez-Alujas, Álvaro. (2014). Gobierno abierto. EUNOMÍA. Revista En Cultura De La Legalidad, 5, 201-216. https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=5094913