Reflexiones sobre la cuestión urbana en China

Reflexiones sobre la cuestión urbana en China

Esteban Poole Fuller

Licenciado en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), magíster en Planeamiento Urbano y Territorial por la Universidad Politécnica de Madrid (España), y estudiante de doctorado en Teoría Económica con mención en Políticas de Desarrollo por la Universidad de Pekín (China). Docente del Departamento de Derecho y del Centro de Estudios Orientales de la PUCP. Es asimismo integrante del Integrante del Grupo de Investigación en Derecho y Gobernanza Pública de la PUCP (DerGOV-PUCP) y del Grupo Peruano de Historia del Derecho del Instituto Riva Agüero de la PUCP. Columnista en el portal Pólemos.


1.Introducción

Llevo dos meses viviendo en China, donde realizo estudios de doctorado en la Universidad de Pekín. Considerando estas circunstancias, la edición más reciente de esta columna desarrollará algunas reflexiones sobre la cuestión urbana en este país asiático.

Una impresión superficial sobre la China contemporánea tiende a centrarse en los rascacielos y modernas infraestructuras construidas en sus principales ciudades en años recientes. A su vez, el contraste con el aspecto “premoderno” que muchas de dichas zonas urbanas exhibían hace unas décadas es frecuentemente percibido como símbolo del rápido desarrollo del país[1]. Si bien dichas impresiones pueden parecer sugestivas, son insuficientes para dar cuenta de la complejidad de los fenómenos urbanos en China.  Por tanto, resulta pertinente profundizar en las aristas de la cuestión urbana en la China contemporánea y su incidencia sobre las dinámicas sociales actuales en este país.

La temática urbana reviste especial interés en China debido a la magnitud y velocidad de su proceso de urbanización (Friedman, 2006). En 1978, apenas 20% de la población china residía en ciudades, mientras que actualmente más del 65% de la misma vive en zonas urbanas. Se trata del mayor proceso de urbanización de la historia universal y ha implicado, en pocas décadas, el desplazamiento de más de 600 millones personas del campo a la ciudad (Chen y Wang, 2019). Esta rápida transición de una sociedad predominantemente rural a una urbana ha sido clave una dimensión clave del vertiginoso crecimiento económico del país durante las últimas décadas y explica en gran medida las profundas transformaciones que ha experimentado la sociedad china durante las últimas décadas.

La urbanización en China no solamente ha sido sumamente rápida, sino también relativamente tardía si la comparamos con la de otros países con un grado de desarrollo semejante (Li y Liu, 2014). Cabe resaltar al respecto que, en los países occidentales socioeconómicamente desarrollados, la transición urbana tuvo lugar a partir del siglo XIX, y en la mayoría de países en vías de desarrollo de Asia, África y América Latina, se inició a mediados del siglo XX. En contraste, en China la urbanización recién cobró fuerza durante la década de 1980. Como se apreciará en este artículo, factores específicamente vinculados al contexto chino explican la particular dinámica de su transición urbana.

Habiendo introducido los aspectos generales de la cuestión urbana en China, este artículo se centrará en dos dimensiones de la misma: las migraciones del campo a la ciudad y el modo como el marco jurídico chino ha incidido sobre las mismas través del sistema de registro domiciliario (hukou); y el acceso a la vivienda y desarrollo del sector inmobiliario en el país.

2.El sistema hukou y las migraciones del campo a la ciudad en China

El carácter tardío de la urbanización en China se vio determinado por factores jurídico-institucionales. Al respecto, los escasos volúmenes de migración del campo a las ciudades hasta fines del siglo pasado estuvieron vinculados, en gran medida, a políticas adoptadas durante las tres primeras décadas de la República Popular China (1949-1978)[2] que restringieron significativamente el movimiento de la población. Entre las mismas resultó decisivo el sistema de registro de hogares denominado hukou[3], establecido en 1958.

A diferencia de los registros civiles occidentales, el hukou califica a las personas como residentes de localidades específicas, generalmente su municipio de nacimiento. El cambio de residencia, a su vez, es un procedimiento relativamente complejo (sobre todo en las principales ciudades como Beijing y Shanghai). Ello tiene implicancias significativas, pues el acceso a servicios como la salud y educación pública, así como al empleo estatal, está vinculado a la calidad de residente de un municipio. Durante sus primeras décadas de existencia el hukou fue un régimen sumamente estricto dado que, según el modelo de economía socialista planificada vigente en China durante este período, quienes no residían en una ciudad no podían acceder a empleo, vivienda e incluso alimentos (Gold, 2000)[4]. De este modo, el hukou inhibió casi completamente la migración urbano-rural. A su vez, y pese a los ideales igualitarios promovidos por el gobierno chino, la distinción entre residentes urbanos y rurales resultó, en la práctica, una fuente de profundas desigualdades sociales, en tanto quienes residían en las principales ciudades gozaron de un acceso significativamente mayor a servicios públicos y oportunidades de trabajo que la población rural (Naughton, 2007). Debe resaltarse que, pese a los cambios producidos durante las últimas décadas, esta diferenciación ha llevado a que actualmente persistan significativas brechas socioeconómicas urbano-rurales en China,

Si bien el hukou no ha sido abolido, desde el inicio del proceso de liberalización económica en China en 1978[5], dicho régimen ha sido progresivamente relajado, permitiendo a la población no residente de las ciudades trabajar y vivir en las mismas (Gold, 2000), si bien se continúa restringiendo su acceso a servicios públicos y al empleo estatal. Esta relajación del régimen del hukou, aunada a las altas tasas de crecimiento de la economía china, ocasionó la oleada de migraciones del campo a la ciudad desde los 80s[6]. De este modo, China pasó rápidamente de ser una sociedad predominante rural a una mayoritariamente urbana. Ello ha conducido a una expansión vertiginosa de las ciudades chinas, e incluso a la aparición de nuevas grandes urbes en pocas décadas[7].

Debe destacarse que, pese a su gran escala, a diferencia de la mayoría de países en vías de desarrollo, el proceso de urbanización en China ha sido relativamente ordenado, y la urbanización informal no ha predominado (Liu y Zhang, 2020). Si bien la generación masiva de empleos urbanos debido al rápido crecimiento de la economía china habría contribuido al carácter relativamente formal de la urbanización en China, la vigencia del sistema hukou también podría haber incidido al respecto. Ello dado que, al no contar con el hukou de las zonas urbanas donde reside, la población migrante tendría un estatus jurídicamente precario, lo cual dificultaría la consolidación de asentamientos irregulares y facilitaría, por el contrario, el desmantelamiento de los mismos por parte de las autoridades. Cabe afirmar, en cualquier caso, que el hukou es un marco institucional que ha incidido fundamentalmente en la trayectoria de la urbanización en China.

3.Vivienda y desarrollo del sector inmobiliario en China

Otra dimensión significativa de la dinámica urbana contemporánea de China es la vinculada al acceso a la vivienda. La demanda masiva por la misma provocada por la rápida expansión de las ciudades chinas y el aumento de la capacidad adquisitiva de sus habitantes ha llevado a que el sector inmobiliario devenga en una de las principales actividades económicas del país.

Al igual que las migraciones masivas del campo a la ciudad, el desarrollo del mercado de la vivienda en China ha sido reciente. En ese sentido, durante las primeras décadas posteriores al establecimiento de la República Popular China en 1949, únicamente existió provisión pública de vivienda (Gold, 2000)[8], para la cual se asignaban derechos de uso, sin contemplar la propiedad. Frente a la escasez de vivienda y la escasa calidad habitacional de la misma, el sector fue abierto a la inversión privada a partir de la década de 1990 (Lee, 2000), al tiempo que se amplió el disfrute de derechos patrimoniales sobre las viviendas[9], sin llegar a consagrarse plenamente el derecho a la propiedad inmobiliaria[10].

Tras dichas reformas, el sector inmobiliario devino en uno de los motores del desarrollo económico chino, llegando a representar, de acuerdo a diversas estimaciones, entre 15 y 30% del PBI del país (Tong et al, 2023). Esta situación condujo a un incremento significativo de la provisión de vivienda y a la mejora de los estándares habitacionales en áreas urbanas[11]. Pese ello, la mercantilización de la vivienda ha conducido igualmente a un gran aumento del precio de la misma. Esta situación ha devenido en uno de los principales problemas sociales de la China contemporánea[12].

A las dificultades de acceso a la vivienda se ha sumado, desde 2020, la crisis del sector inmobiliario en China[13], producida a consecuencia del sobreendeudamiento de las empresas constructoras. Esta crisis inmobiliaria se encontraría entre las principales causas de la desaceleración que actualmente afronta la economía china (Giannoni Succar, 2023). La actual crisis del sector inmobiliario podría conducir a replanteamientos del modelo de urbanización, y más ampliamente, de desarrollo socioeconómico prevalecientes en China durante las últimas décadas. Parece quedar claro, en cualquier caso, que estaría quedando atrás el ciclo de expansión y edificación acelerada que caracterizó la dinámica urbana de numerosas localidades chinas durante las últimas décadas.

4.Conclusiones: transiciones urbanas en una sociedad cambiante

Durante las últimas cuatro décadas, China ha experimentado una dinámica de transiciones urbanas en una sociedad cambiante. Las mismas han dado lugar al mayor proceso de urbanización de la historia de la humanidad, que ha ido de la mano de un desarrollo económico vertiginoso y políticas de liberalización económica.

China es una sociedad compleja y dinámica, por lo que su problemática urbana se resiste a generalizaciones. Sin perjuicio de ello, este artículo ha intentado esbozar algunas de sus principales aristas, centrándose en los procesos de migración del campo a la ciudad y la situación de la vivienda en las ciudades chinas, señalando las tensiones evidenciadas en ambos ámbitos.

Una adecuada comprensión de la sociedad china contemporánea exige el análisis de diversas dimensiones de la misma. El análisis de la cuestión urbana es, sin duda, uno de los principales aspectos que han de abordarse para comprender la situación actual y perspectivas de China.


Bibliografía

Bao, Xin; Zhang, Tao; Dewancker, Bart Julien; He, Jiahao y Liu, Siyuan (2023) “Exploring the Unit Spatial Layout Preference for Urban Multi-Unit Residential Buildings: A Survey in Beijing, China”. Sustainability15(15), 12013.

Chen, Jie y Wang, Wei (2019) “Economic incentives and settlement intentions of rural migrants: Evidence from China”. Journal of Urban Affairs41(3), 372-389.

Friedman, J. (2006) “Four theses in the study of China’s urbanization”. International journal of urban and regional research, 30(2), 440-451.

Giannoni Succar, Mercedes (2023) “Evergrande y las Contradicciones de la Economía China”. Jiexi Zhongguo – Análisis y Pensamiento Iberoamericano sobre China (42), 28-47.

Gold, Thomas B. (2000) “La sociedad urbana”. En: Fisac, Taciana y Tsang, Steve: China en Transición, 47-76. Barcelona: Bellaterra.

Lee, James (2000) “From welfare housing to home ownership: the dilemma of China’s housing reform”. Housing Studies, 15(1), 61-76.

Li, Shantong y Liu, Yunzhong (2014) “Proceso, situación actual y cuestiones clave de la urbanización en China”. En Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL): Urbanización y políticas de vivienda en China y América Latina y el Caribe: perspectivas y estudios de caso, 9-20. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Liu, Shouying, y Zhang, Yue (2020) “Cities without slums? China’s land regime and dual-track urbanization”. Cities (101).

Naughton, Barry (2007) The Chinese Economy Transitions and growth. Cambridge, Massachussets: MIT Press.

Tong, Sarah Y; Zhou, Na y Li, Yao (2023) “Can China Fix Its Housing Crisis?” MarshMcLennan, 22/02/2023.

Referencias

[1] Si bien debe precisarse que, ya en la década de 1930, Shanghai exhibía un perfil urbano semejante al de las principales metrópolis occidentales.

[2] La República Popular China, denominación oficial del Estado chino, fue establecida en 1949, tras el triunfo del Partido Comunista Chino en una prolongada Guerra Civil contra el gobierno de la República de China (1911-1949), liderado por el Partido Nacionalista.

Las primeras tres décadas correspondientes a la primera fase de la República Popular China, período durante el cual se promovieron cambios sociales, políticos y económicos radicales en base a ideales comunistas, corresponde esencialmente al período en que Mao Zedong ejerció el liderazgo del país (1949-1976). A partir de 1978, el gobierno chino adoptó políticas más pragmáticas, incluyendo la apertura a la economía de mercado. Sin perjuicio de ello, el Partido Comunista Chino ha conservado el liderazgo político del país.

[3] 户口 (Hùkǒu) significa, literalmente, la suma de los caracteres “familia” (“户”, “Hù”) y “población” (“口”, “kǒu”).

[4] Entre las décadas de 1950 y 1980 la totalidad del empleo en las zonas urbanas en China era estatal, y la vivienda era asignada por las entidades que empleaban a los trabajadores. El acceso a alimentos se encontraba igualmente restringido debido al sistema de cartillas de racionamiento, vigente entre 1955 y 1988, que sólo permitía acceder a los artículos de consumo dentro de la localidad donde se residía.

[5] Año en que dio inicio el proceso de Reforma y Apertura, en el marco del cual el gobierno chino promovió la transición de un régimen de economía socialista planificada a uno donde los mercados y la iniciativa privada jugasen un rol significativo.

[6] Aproximadamente 200 millones de personas migrantes conservan el hukou de su localidad rural de origen. Cerca de la mitad de la población de las principales ciudades chinas, como Beijing y Shanghai, no es legalmente residentes de dichas localidades.

[7] El caso más llamativo al respecto es el de Shenzhen, localidad situada al sureste de China, en el límite con la región autónoma de Hong Kong. Hasta que en 1980 Shenzhen fue declarada Zona Económica Especial (deviniendo en laboratorio de políticas de liberalización económica en China), había sido un pueblo con unos pocos miles de habitantes. Actualmente, Shenzhen se ha expandido hasta devenir en la tercera ciudad más grande de China, con 17 millones de habitantes, y el principal polo de desarrollo de nuevas tecnologías digitales del país asiático (siendo frecuentemente calificada como el “Syllicon Valley chino”).

[8] Las viviendas eran generalmente provistas por las entidades públicas para las cuales los residentes de las ciudades trabajaban, en vez de directamente por el Estado (Lee, 2000). Ello llevó a que, entre las décadas de 1950 y 1980, proliferasen en las ciudades chinas comunidades urbanas marcadamente autosuficientes, que aunaban funciones residenciales y laborales, así como diversos equipamientos públicos..

[9] En 1988 se consagró el derecho a disponer de los derechos sobre un inmueble, pudiendo sus titulares de este modo vender o arrendar los derechos de uso sobre el mismo,

[10] Desde 2004 la Constitución china reconoce el derecho a la propiedad inmueble, al tiempo que en 2007 se promulgó una Ley de Derechos de Propiedad. No obstante, el reconocimiento de los derechos de propiedad en China es limitado, pues en la práctica los titulares del mismo disfrutan de derechos de superficie sobre el área de sus viviendas por 70 años (que pueden ser renovados), al tiempo que el suelo sigue siendo propiedad del Estado. En la práctica, el reconocimiento de los derechos de propiedad ha buscado garantizar una compensación adecuada a las personas a quienes los gobiernos locales expropian los inmuebles donde residen (situación frecuente en las áreas urbanizadas en torno a las ciudades chinas en décadas recientes).

[11] Entre 1990 y 2020 la superficie promedio por habitante de las viviendas en las ciudades chinas se incrementó de 7.1 a 36.52 m2 (Bao et al, 2023).

[12] Actualmente el costo de la vivienda en relación al ingreso promedio de la población de Beijing, Shanghai y Shenzhen supera al de metrópolis como Nueva York, Londres y Tokio.

[13] La crisis se inició cuando en 2020 el gobierno chino anunció que se restringiría el otorgamiento de créditos a empresas inmobiliarias (Giannoni Succar, 2020). Estas restricciones financieras condujeron en 2021 a la insolvencia de la constructora Evergrande, una de las mayores empresas inmobiliarias del mundo. A la fecha, pese a los esfuerzos del gobierno chino por promover su reactivación, la crisis del sector inmobiliario persiste, lo que ha llevado a una disminución de las edificaciones y la reducción de los precios de la vivienda en varias ciudades.