Josep M. Colomer
Profesor de Ciencia política en la Universidad de Georgetown, en Washington, EU. Es autor de dos docenas de libros, incluido el texto Ciencia de la política (2ª ed. revisada en Editorial Ariel, 2017).
Este articulo está adaptado del capítulo “The Blame Game of Presidentialism”, en
la colección de homenaje a Juan J. Linz editada por H. E. Chehabi Alfred Stepan,
Politics, Democracy, and Society. Boulder, Co.: Westview Press: 357-392.
El reciente juicio político o “impeachment” al Presidente del Perú ha mostrado, una vez más, los riesgos de conflicto e inestabilidad política de los regímenes presidenciales o de separación de poderes. Ha habido recientemente episodios parecidos de destitución del presidente por el congreso en Guatemala, Paraguay y Brasil. Un sencillo análisis con la ayuda de la teoría de juegos nos puede ayudar a entender los incentivos institucionales para el conflicto en este tipo de regímenes, en contraste con los incentivos a la cooperación entre partidos y entre instituciones que aparecen en los regímenes parlamentarios.
Los regímenes presidenciales tienen el problema de estar apoyados en dos fuentes de legitimidad, según Juan J. Linz. El presidente y el congreso son elegidos por separado y pueden promover posiciones políticas diferentes, incluso opuestas. En tal caso, el presidente puede sostener que defiende “la voluntad general del pueblo” que lo ha elegido contra el conjunto de intereses particulares representados en el congreso multipartidista, mientras que los congresistas pueden acusar al presidente de pretender que monopoliza la representación popular y una peligrosa concentración de poder personal. Una consecuencia general del conflicto entre instituciones tiende a ser una reducción de la efectividad del gobierno y un debilitamiento de la legitimidad democrática. Esto puede crear incentivos para que los grupos interesados actúen en áreas extrainstitucionales. En los casos más extremos, como el propio Linz subraya, la búsqueda de un árbitro puede llevar a una crisis general constitucional y poner en peligro la supervivencia de la democracia.
Para analizar la dinámica real del conflicto es conveniente definir los objetivos principales de los actores en un régimen presidencial.
Podemos decir que la relación entre el presidente y la mayoría parlamentaria es dominada por dos fuerzas: una es el objetivo de la gobernabilidad, la cual implica la colaboración y el acuerdo entre los dos actores, la otra es la competencia electoral, la cual tiene a inducir un comportamiento de inculpación recíproca, cada actor acusando al otro de mal gobierno.
Centrándose en el segundo objetivo, Giovanni Sartori dice que en los regímenes presidenciales suele haber un gobierno dividido cuyos dos elementos componentes perciben sus respectivos intereses electorales como el fracaso de la otra institución. Para un miembro de una mayoría parlamentaria que no incluya al partido del presidente, ponerse de acuerdo con el presidente es ayudarle a su relección; a la inversa, un presidente en minoría que busque restablecer el poder de su partido en la próxima elección legislativa es propenso a ir en contra del congreso. Los dos actores juegan, en palabras de Sartori, el juego de culpar al otro (blame game). Es importante, sin embargo, tomar también en cuenta el primer objetivo de gobernabilidad, que es compartido por ambos actores.
Para presentar esta doble tensión como una interacción formal con instrumentos de la teoría de juegos, es posible simplificar las estrategias elegidas por los dos actores con las formas comunes de cooperación (C) y deserción o discordia (D). En este caso, la estrategia C significa disposición a hacer concesiones a los fines políticos del otro actor y el acercamiento a sus posiciones para mejorar la gobernabilidad. Por el contrario, la estrategia D significa firmeza en la posición del actor y lealtad a las promesas electorales, lo cual puede ser más beneficioso para su futuro electoral.
Este dilema entre cooperar con otros partidos o mantener la posición política propia es similar al que se presenta a cualquier partido en un régimen parlamentario, por ejemplo, cuando es el momento de formar un gobierno mayoritario de coalición multipartidista. Sin embargo, hay diferencias importantes con esta situación que crean incentivos para una estrategia de discordia en el presidencialismo. En un régimen parlamentario el partido suele elegir entre dos alternativas: compartir poder y pagar los costos de aceptar concesiones políticas o ideológicas a sus socios, o permanecer en la oposición. Incluso para el partido más orientado a las políticas públicas, la situación lo empuja a cooperar, eso es, a buscar algo de poder para aprobar leyes y ejecutar políticas más o menos cercanas a sus posiciones preferidas. En cambio, el presidencialismo implica una separación de poder institucional entre el partido del presidente y la mayoría parlamentaria, la cual hace que para ambos actores sea menos atractivo cooperar porque la cooperación no es una manera de conseguir más poder y podría ser perjudicial en las elecciones.
Peor aún, en algunos casos, aunque uno de los dos actores puede estar de acuerdo con una propuesta impopular del otro actor (por ejemplo, aumentar los impuestos, controlar salarios, incrementar las medidas de seguridad y así), podrá estar interesado en votar en contra de la propuesta con el único propósito de desacreditar al otro actor ante el electorado. En el presidencialismo este comportamiento no produce pérdidas de poder y paso a la oposición ya que cada actor permanece en su posición previa: el presidente no es removido por el congreso y la mayoría parlamentaria no queda necesariamente amenazada de disolución por el presidente. Por lo tanto, un partido que podría votar por una propuesta concreta en el un régimen parlamentario para formar parte o permanecer como miembro de una mayoría parlamentaria, puede ser inducido a votar de otra manera en un régimen presidencial para incrementar los beneficios electorales esperados. En otras palabras, la estrategia de discordia (D en el esquema) es más común que exista en el presidencialismo que en el parlamentarismo.
Definiendo dos actores, el presidente y la mayoría parlamentaria en el congreso (formada por partidos disciplinados que suponemos actúan como un solo jugador), es posible ordenar las preferencias acerca de los resultados producidos por los pares de estrategias C y D. En el Cuadro se presentan todos los posibles resultados y sus características en términos de gobernabilidad y concesiones de los actores. CC, por ejemplo, significa gobernabilidad por acuerdo y mutuas concesiones de ambos actores. CD implica gobernabilidad por adaptación unilateral y concesiones del primer actor a las posiciones del otro. Solo DD significa conflicto sin concesiones.
Suponiendo que los actores dan prioridad a la gobernabilidad, los órdenes de preferencias de los actores se pueden presentar de manera deductiva. Concretamente, suponemos que cada actor prefiere, en primer lugar, la situacion en las que el otro hace posible la gobernabilidad mediante la aceptación de sus posiciones; en segundo lugar, la situación en la que ambos aceptan mutuas concesiones; tras lo cual, en tercer lugar, aceptaría el resultado de contribuir a la gobernabilidad con concesiones unilaterales a las posiciones de la contraparte; relegando el conflicto a la última preferencia. En otras palabras, cada actor tiene la gobernabilidad como primera prioridad, de preferencia con pocas concesiones políticas que dañen electoralmente, y el conflicto como la situación menos deseada. Si se adoptan los mismos criterios para ambos jugadores, sus órdenes de preferencias son simétricos, como se muestra en el Cuadro.
Este juego, definido por el orden específico de preferencias sobre los resultados presentados anteriormente, es ampliamente conocido como Chicken game o Juego del Gallina, un típico juego de conflicto. Esta interacción estratégica toma su nombre de un juego de desafío popularizado entre los adolescentes en algunas ciudades de Estados Unidos en la década de 1950: conducir dos coches hacia el choque (divulgado en todo el mundo por la película Rebelde sin causa). El jugador más valiente tarda más en frenar y gana el juego, de ahí el nombre de juego del cobarde, chicken o gallina. Los teóricos de los juegos han visto en este juego «una forma universal de enfrentamiento», que parece posible aplicar razonablemente al análisis de la relación entre el presidente y el congreso en un régimen presidencial.
En el Juego del Gallina ninguno de los actores tiene una estrategia dominante. Si un jugador, por ejemplo, la mayoría parlamentaria de nuestro análisis, juega la estrategia cooperativa C, los potenciales resultados son los que se presentan en la fila superior de celdas de la matriz. Entonces, la mejor respuesta del presidente es la estrategia de discordia D, que produce un resultado en la celda superior derecha de la matriz y le otorga la recompensa máxima, 4. En cambio, si la mayoría parlamentaria juega la estrategia de discordia D, los potenciales resultados son los presentados en la fila inferior de celdas. En tal situación, la mejor respuesta del presidente es la estrategia cooperativa C, la cual produce un resultado en la celda inferior izquierda de la matriz y le otorga una recompensa 2, no tan baja como la que habría obtenido si hubiera elegido la estrategia de discordia D (entonces la recompensa habría sido la peor, 1). Un razonamiento simétrico es aplicable cuando el primer jugador es el presidente.
En ausencia de estrategias dominantes, cada jugador puede usar un criterio de elección prudente y adverso al riesgo llamado maximin, que garantiza su nivel de seguridad y evita la peor recompensa. Usando este criterio, ambos jugadores elegirían cooperación (C), pero el resultado de la cooperación mutua, CC, localizado en la celda superior izquierda de la matriz, no es un equilibrio estable en este juego. En este resultado, ambos jugadores tienen incentivos para cambiar las estrategias hacia D, buscando unilateralmente una mejor recompensa. Sin embargo, cuando ambos escogen D el resultado es el peor, con pagos de 1,1, donde ambos jugadores también tienen incentivos para cambiar sus estrategias. Por lo tanto, el Juego del Gallina tiene dos equilibrios, uno en CD y otro en DC, los únicos resultados en los que ninguno de los jugadores tiene incentivos para cambiar su estrategia, como se puede observar fácilmente en la matriz.
De estos dos equilibrios, la mayoría parlamentaria prefiere DC, donde el presidente acepta concesiones políticas para producir un acuerdo (lo cual eleva los niveles de eficacia y gobernabilidad de la decisión institucional), mientras que el presidente prefiere, por el contrario, CD (con efectos similares). Los resultados de equilibrio no son equivalentes ni intercambiables en este juego.
Para favorecer su equilibrio preferido, puede ser de interés para cada jugador amenazar al otro con elegir la estrategia de discordia D antes de jugar. Sin embargo, este juego de amenazas previas es también un Juego del Gallina con dos equilibrios (en cada equilibrio, un jugador amenaza y el otro se ve obligado a elegir la cooperación unilateral).
En cualquier caso, solo se encuentra un equilibrio en el Juego del Gallina cuando uno de los actores impone su voluntad sobre el otro. El resultado de cooperación mutua y concesiones entre las dos instituciones es un resultado inestable. Esto parece suficientemente claro para dar cuenta de la relación entre el presidente y el congreso en un régimen presidencial.
Como hemos visto, incluso suponiendo órdenes de preferencia del presidente y el congreso que claramente dan prioridad a la gobernabilidad, los incentivos de la competencia electoral y la separación de poderes entre las dos instituciones producen en su interacción estratégica un resultado estable de rivalidad y conflicto más que de cooperación mutua.
Todos estos resultados nos permiten refinar y generalmente confirmar la mayoría de las hipótesis de Juan J. Linz sobre el tema, como las que sostienen que, con respecto a «la estabilidad del sistema democrático y la calidad de su desempeño, muchos [regímenes presidenciales] han resultado inestables y débiles” y, en un régimen presidencial, “unos partidos coherentes y disciplinados que ofrecen claras alternativas políticas e ideológicas… especialmente en países polarizados social e ideológicamente, generalmente exacerban, más que moderan, los conflictos entre el legislativo y el ejecutivo». En conjunto, los argumentos formales aquí presentados parecen respaldar la tesis general de que el parlamentarismo es más propicio a una democracia eficiente y estable que el presidencialismo.
