Roberto Gutiérrez Mollo
Máster en Gestión y Desarrollo Inmobiliario por la Universidad ESAN, Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), Asociado Senior en
1. Introducción
El crecimiento demográfico y el proceso natural de migración de las personas hace necesaria la planificación de las ciudades para permitir alojar ordenadamente en las ciudades a estos nuevos integrantes, la falta de planificación de las ciudades originará un crecimiento desordenado e informal tal y como ha venido ocurriendo históricamente en el Perú.
Este ordenamiento territorial, para el desarrollo de presentes y futuras ciudades, se debe llevar a cabo mediante la aplicación del urbanismo, el cual es definido por Castro-Pozo Díaz [1], en sentido amplio, como el arte de ordenar las ciudades y, por extensión, las aglomeraciones urbanas. El Memento Francis Lefebvre [2], define el urbanismo, a grandes rasgos, como el conjunto de reglas y técnicas jurídicas y extrajurídicas que tienden a garantizar la ordenación y el desarrollo presentes y futuros del espacio físico de la aglomeración urbana.
El concepto de urbanismo, como señala Macedo López [3], concede los elementos para configurar a su vez el concepto de Derecho Urbanístico, concepto que él mismo define como el conjunto de normas jurídicas, generales y positivas, aprobadas por el Estado, que contribuyen a la organización de la sociedad sobre la base de sus ciudades, con la consecuente ordenación de los espacios habitables, urbanos y rurales, para los fines de la vida colectiva, en armonía con el entorno natural y económico social.
De acuerdo con lo señalado, el derecho urbanístico, contendrá principalmente disposiciones que regulen el régimen del suelo, el acondicionamiento territorial, la planificación urbana, el desarrollo urbano, la gestión urbanística y las competencias urbanísticas, disposiciones que al ponerse en práctica tienen como fin establecer el crecimiento ordenado de las ciudades.
2. Antecedentes de regulación urbanística en el Perú
El derecho urbanístico se encuentra estrechamente ligado al derecho municipal y al derecho civil. Al derecho municipal debido a que son las municipalidades las entidades competentes para regular el crecimiento de las ciudades; y al derecho civil, en el ámbito de la regulación del derecho de propiedad, ya que una vez que las normas urbanísticas son aplicadas, estas suelen incidir en el derecho de propiedad predial a través de limitaciones o parámetros vinculados al derecho a construir.
En Perú, como podemos suponer, las normas urbanísticas nacen de los acontecimientos que ocurren en la ciudad de Lima, la generación de nuevos barrios desprovistos de obras de saneamiento y apertura de calles.
Es a partir de estos sucesos que, en octubre de 1922, se expide una norma que contiene reglas para llevar a cabo las urbanizaciones y se prohíbe la ejecución de urbanizaciones sin previo informe de la Dirección de Salubridad, lo que posteriormente origina la creación de la Inspección Técnica de Urbanizaciones y Construcciones mediante Resolución Suprema de 2 de febrero de 1924, la misma que es recogida en el Reglamento de Urbanizaciones de 1924, aprobada mediante Resolución Suprema de 22 de agosto de 1924, y reconocida con carácter legal mediante Ley N°6159 que además establece que nadie podrá, en el territorio nacional, habilitar zonas o áreas urbanas sin cumplir con los requisitos sobre obras sanitarias, de higiene y ornato público y las relativas a las factibilidades del tráfico.
Posteriormente, mediante Resolución Supremo de 20 de enero de 1941 se aprobó el Nuevo Reglamento de Urbanizaciones, el mismo al que se le dio fuerza de ley mediante la Ley 9807, que a su vez reguló, la ejecución de obras de saneamiento por las compañías y empresas urbanizadores de las provincias de Lima y Callao y estableció el procedimiento al que se sujetarán las reclamaciones de los compradores de lotes de terrenos.
Existe gran cantidad de normas que regulan distintos aspectos urbanísticos, como por ejemplo las islas rústicas o los barrios marginales, sin embargo, principalmente las normas urbanísticas decantan en el Reglamento Nacional de Construcciones aprobado mediante Decreto Supremo N°39-70-VI; la Ley 26878, Ley General de Habilitaciones Urbanas; la ley 27157, Ley de regularización de edificaciones, del procedimiento para la declaratoria de fábrica y del régimen de unidades inmobiliarias de propiedad exclusiva y de propiedad común (sin perjuicio de los antecedentes regulatorios del régimen de propiedad horizontal); la ley 29090 ley de regulación de habilitaciones urbanas y de edificaciones; el Reglamento Nacional de Edificaciones, aprobado mediante Decreto Supremo N°15-2004-VIVIENDA con sus diversas modificatorias; el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible aprobado mediante Decreto Supremo N°22-2016-VIVIENDA y la Ley 31313, Ley de Desarrollo Urbano Sostenible.
Como podemos observar, las normas urbanísticas señaladas están orientadas a reducir la problemática originada por el crecimiento desordenado de la ciudad de Lima, sin embargo, también se originó normativa vinculada a la planificación urbana, como por ejemplo: (i) la Ley 8682 que creó el Consejo Nacional de Urbanismo competente para dictar disposiciones para (a) la elaboración de los planos de mejoramiento y expansión de las áreas urbanas y (b) la ejecución de edificaciones; y, (ii) la Ley 10723 que creó la Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo a fin de: (a) dirigir la labor urbanística, y, (b) formulara los planos reguladores y de extensión de las ciudades.
3. Temas prácticos del derecho urbanístico
Teniendo en cuenta lo señalado, considero que para fines prácticos en el presente artículo podemos agrupar los temas más relevantes, vinculados al derecho urbanístico, en dos grandes grupos: i. Un primer grupo que incluye a los temas vinculados a la regulación del acondicionamiento territorial, la planificación urbana y la gestión del suelo de las ciudades, y, ii. Un segundo grupo que incluye temas que inciden en el derecho de propiedad y que deberán ser tomados en cuenta por los titulares de los inmuebles para poder ejecutar una edificación que albergue las actividades humanas. Ambos grupos contienen gran cantidad de información que no podemos resumir en el presente artículo, por lo que nos limitaremos a presentar algunos de los puntos más relevantes brevemente:
I) Regulación del acondicionamiento territorial, la planificación urbana y la gestión del suelo
Las políticas nacionales para promover la planificación y gestión urbana son aprobadas por el Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, sin embargo, estas políticas son aplicadas teniendo en cuenta el principio de descentralización, mediante el que se articula las competencias para promover una mayor capacidad de planificación y gestión urbana. De acuerdo con lo señalado, y según lo dispuesto en la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley de Bases de la Descentralización, corresponde a los gobiernos locales: (i) emitir normas para el uso y la gestión del suelo, y, (ii) formular, aprobar, aplicar y mantener actualizados los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.
En ese sentido, luego de las políticas nacionales, que regulan la planificación y gestión urbana, los instrumentos más importantes para lograr este objetivo son los planes para el acondicionamiento territorial y desarrollo urbano, que son los siguientes: (i) Instrumento de Acondicionamiento Territorial: Plan de Acondicionamiento Territorial; (ii) Instrumentos de Planificación Urbana: Plan de Desarrollo Metropolitano, Plan de Desarrollo Urbano y Esquema de Acondicionamiento Urbano; (iii) Instrumentos de Planificación Urbana Complementarios: Plan Específico y Planeamiento Integral; y, (iv) Otros planes maestros o temáticos que los Planes de Acondicionamiento Territorial y los Planes de Desarrollo Urbano definan.
Es mediante estos instrumentos que los gobiernos locales, de la mano de la ciudadanía que participará en su elaboración, orientará la ordenación del territorio a fin de definir el desarrollo presente y futuro del espacio físico de la ciudad teniendo en cuenta diversos factores como la planificación socioeconómica, la protección de la naturaleza, el patrimonio histórico cultural, etc.
II) Temas relevantes para la ejecución de edificaciones
El derecho urbanístico incide directamente en todos los predios, en ese sentido, cada vez que desarrollemos un proyecto sobre algún predio deberemos tener en cuenta las normas urbanísticas a fin de verificar como es que estas afectan al predio y por lo tanto al proyecto.
En ese sentido, de forma resumida deberemos tener en cuenta lo siguiente:
- Las disposiciones sobre la zonificación y la compatibilidad de usos del inmueble, probablemente este sea nuestro primer acercamiento a temas urbanísticos cuando queramos ejecutar un proyecto ya que tendremos que verificar si los usos permitidos para el inmueble son compatibles con el uso que requerimos para nuestro proyecto.
- Si el predio cuenta o no con habilitación urbana, ya que en caso de que este no cuente con habilitación urbana deberemos llevarla a cabo para poder construir nuestro proyecto. La habilitación urbana es el proceso de convertir un predio rústico o eriazo en urbano a través de la ejecución de obras de accesibilidad, distribución de agua y recolección de desagüe y distribución de energía e iluminación pública. En caso sea necesario, para poder llevar a cabo la habilitación urbana del predio, deberemos observar las disposiciones urbanísticas que regulan la aprobación del proyecto de habilitación urbana y la recepción de obras.
- Los parámetros urbanísticos y edificatorios y otras disposiciones vinculadas a temas edificatorios, a fin de verificar los lineamientos que tenemos que observar para la elaboración del proyecto de edificación y además para verificar si el proyecto es económicamente viable.
- Las disposiciones que regulan la aprobación del proyecto edificatorio y la conformidad de obra, a fin de obtener la autorización necesaria para iniciar la ejecución del proyecto y una vez que este se encuentre culminado para que la municipalidad correspondiente certifique que esta ha sido ejecutada de acuerdo con lo aprobado.
Definitivamente en muchos casos deberemos tener en cuenta muchos más aspectos que los señalados, como la regulación ambiental, la regulación de los bienes culturales inmuebles, la regulación respecto a restos arqueológicos, los temas catastrales, etc.
Referencias:
[1] Castro-Pozo, H. (2007). Derecho Urbanístico. Editora Jurídica Grijley. Lima, Pp. 3.
[2] Lefebvre, F. (2001). Memento práctico Francis Lefebvre: urbanismo: 2002-2003. Ediciones Francis Lefebvre. Pp. 13.
[3] Macedo, O. (1997). Derecho Urbanístico. Molsan Impresos S.A. Lima Pp. 6.
