Zonas Francas de Tributación

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Óscar Vásquez Nieva

Gerente Senior del Área de Tax & Legal de la Firma KPMG

La creación de Zonas Francas responde a una estrategia orientada a cumplir con el objetivo de atracción de inversión extranjera de gran tamaño. Para ello usualmente se ofrecen incentivos a las empresas extranjeras referidos a inafectación de impuestos, procedimientos aduaneros simplificados, entre otros. Actualmente en las Zonas Francas existentes en el mundo se producen muchos de los bienes y servicios con los cuales nuestra oferta exportable nacional compite por compradores.

Según varios estudios del Sistema Económico Latinoamericano (SELA) del 2012[1], las legislaciones en materia de Zonas Francas de países como Malasia, China, Costa Rica, República Dominicana, Colombia y Uruguay han evolucionado orientándose hacia la búsqueda de atracción de inversiones y generación de empleos en sectores especialmente enfocados a la alta tecnología, además del creciente desarrollo de los encadenamientos productivos con proveedores locales.  Asimismo, se muestra que en países como República Dominicana y Costa Rica, cuya tendencia inicial fue la de ser exportadores de textiles y confecciones, se ha variado esta vocación exportadora hasta convertirse en países exportadores de dispositivos que incorporan un alto valor agregado, así como a la prestación de servicios relacionados al Business Processing Outsourcing (BPO) y Call Centers.

Por su parte, desde que se pusieron en marcha en China en 1976 las zonas económicas especiales de Shenzen, Zhuhai, Shantou y Xiamen, bajo el concepto de zonas francas abiertas, concebidas como mega ciudades dirigidas a la creación de grandes grupos de industrias de exportación altamente competitiva, hasta la actualidad, resultaron en un crecimiento mayor a 10% anual. Al año 2006, estas Zonas Francas representaron más de 15 millones de empleos. En el año 2008, se exportaron productos de la Zonas Francas de Shenzen por más de 163 billones de dólares.

De otro lado, si bien es cierto que el Estado debe asumir obligaciones básicas que responden al interés general, incluyendo el servicio de la deuda externa, y que los ingresos del Gobierno más importantes son los que derivan de los tributos pagados por los contribuyentes, y que para ello el aumentar el día de hoy la recaudación nacional es importante, también lo es el hacerlo para el futuro.

El artículo 58º de la Constitución Política del Perú define al Estado como un orientador del desarrollo del país. En ese sentido, el Estado es el responsable de administrar parte de la riqueza de los privados (particulares y empresas) que estos ceden con la intención de que se les procure de bienes y servicios que ellos mismos no están capacitados de producir como particulares, o estándolo, no lo harían mejor. Por lo tanto, teniendo el Estado un rol orientador del desarrollo de la sociedad, válidamente se puede decir que cumple un rol de incentivo y/o desincentivo de conductas económicas y productivas.

 

Dentro del Gobierno, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) es el titular de la tarea de recaudación y asimismo es el responsable de impulsar el crecimiento económico. En este sentido, el MEF tiene la obligación de determinar la política fiscal que guiará al país en el incentivo de ciertas conductas económicas. La Administración Tributaria, por su lado, es la llamada a ejecutar dicha política, en cumplimiento de las facultades y obligaciones que la Ley le confiere.

La cuestión, entonces, es cómo incrementar la producción de bienes y servicios hoy, generando a su vez, empleo bien remunerado, y aumentar la recaudación a largo plazo.

Nuestro país tiene las condiciones para orientar su economía no sólo a la exportación de bienes, sino también a  la prestación de servicios a no residentes, conforme se evidencia en el Plan Estratégico Nacional de Exportaciones (PENX) elaborado por el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR). Pero ello ha de pasar necesariamente por un mejoramiento normativo tributario que le dé impulso a la atracción de inversión extranjera, tal como se hizo en la década del 90 con los Contratos de Estabilidad Tributaria.

 

En el Perú tenemos como ejemplos de Zona Francas, a los CETICOS (o Zonas de Especiales de Desarrollo) de Ilo, Matarani, Paita y Tacna creados mediante los Decretos Legislativos Nros. 842 y 864, los cuales nacieron con el propósito de promover la inversión privada en infraestructura de la actividad productiva de bienes y servicios, para la generación de polos de desarrollo en zonas que por su ubicación, se encuentran afectadas por excesivos costos de transporte e insuficiente infraestructura, los cuales han limitado su desarrollo.

En dichas Zonas Francas se pueden prestar servicios de manufactura, maquila, reparación, reacondicionamiento, mezcla, envasado, ensamblaje, maquila, perfeccionamiento activo, almacenamiento y distribución de insumos, materias primas, productos intermedios, partes, piezas, subconjuntos o conjuntos, y actividades de servicios tales como embalaje, envasado, rotulado y clasificación de mercancías, entre otros.

El desarrollo de las actividades autorizadas está exonerado del Impuesto a la Renta, Impuesto General a las Ventas, Impuesto Selectivo al Consumo, Impuesto de Promoción Municipal, así como todo tributo, tanto del Gobierno Central como de los gobiernos regionales y de las municipalidades, creado o por crearse, incluso de los que requieran de norma exoneratoria expresa, excepto las aportaciones al Seguro Social de Salud –  ESSALUD y las tasas.

También las transferencias de bienes y la prestación de servicios entre los usuarios de la Zona Franca están exoneradas del Impuesto a la Renta, Impuesto General a las Ventas e Impuesto Selectivo al Consumo.

Por su parte, el ingreso de mercancías nacionales y la prestación de servicios provenientes del resto del territorio nacional hacia las Zonas Francas se consideran como una exportación, por lo cual les es de aplicación la inafectación del Impuesto General a las Ventas, la restitución simplificada de los derechos arancelarios o Drawback y la devolución del saldo a favor del exportador del Impuesto General a las Ventas, así como cualquier otra norma que en materia tributaria se dicte vinculada a las exportaciones.

Asimismo, el territorio de las Zonas Francas se considera zona primaria aduanera, y en este sentido, las mercancías que ingresen a las Zonas Francas no están afectas al pago de los tributos de importación.

Sin embargo, con la finalidad de atraer inversión extranjera de gran tamaño que dispare el desarrollo regional y genere miles o millones de empleos, es necesario que se modifique su regulación, por ejemplo, haciendo indefinido el plazo de vigencia de los beneficios o al menos no menor a 30 años, para que permita a los inversionistas un horizonte real de recuperación.

Asimismo, debe permitirse que en parte del terreno asignado, se puedan instalar empresas que realicen actividades distintas a las permitidas, las cuales no gozarían de ningún beneficio tributario, para que puedan realizar actividades complementarias, logrando así un mayor dinamismo comercial, potenciando que las Zonas Francas sean realmente una herramienta de desarrollo en las regiones en donde se encuentren ubicadas, formándose clústeres de producción.

Cabe mencionar que para el éxito de las Zonas Francas se debe ofrecer a los inversionistas un entorno completo favorable al desarrollo de los negocios, por lo cual, además de que las Zonas Francas deben tener fácil conexión con instalaciones portuarias, aeroportuarias, carreteras, deben contar con otros proveedores cercanos de bienes y servicios de los cuales abastecerse, que incluso pueden ser medianas y pequeñas empresas, que se beneficiarían al sumarse a cadenas globales de valor. Asimismo, es importante que cuenten con servicios a la carga como almacenes, transportistas, centros de inspección, etc., y otras facilidades para los trabajadores de dichas zonas.

Asimismo, las actividades accesorias realizada por los beneficiarios necesarias para cumplir con las actividades autorizadas, no deberían ser consideradas como actividades distintas que descalifiquen a las empresas usuarias provocando la pérdida de los beneficios tributarios.

Finalmente, debemos señalar que no consideramos que sea un riesgo el que empresas nacionales muevan masivamente sus centros de producción a estas zonas, dado que incurrirían en costos logísticos adicionales, ni por la misma razón, podríamos señalar que se promueva una competencia desleal. Asimismo, es importante mencionar que todos estos beneficios deben ir de la mano de compromisos de inversión mínima de producción y de impacto en la zona, así como la creación de puestos laborales mínimos, con un calendario de obligaciones y colaterales financieros.


[1] Ver en http://zonasfrancas.sela.org.

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