Las obligaciones del Estado Peruano respecto de la situación ambiental en la Amazonía

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Carlos Antonio Martin Soria Dall’Orso

Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú PUCP; Maestro en Ciencias Sociales con mención en Estudios Amazónicos por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLACSO – Ecuador y Doctor of Philosophy por The Flinders University of South Australia. Consultor Internacional, investigador y docente en política pública ambiental e indígena desde 1988. Es investigador asociado del INTE PUCP y enseña en varias universidades.

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La Constitución de 1979 estableció por primera vez un mandato constitucional sobre la situación ambiental de la Amazonia e incluso creó una institución especializada para su estudio: el Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana.  Esta introducción del tema ambiental amazónico en la Constitución es resultado de la importante discusión internacional sobre el futuro de la región que se ha venido dando desde 1947 cuando potencias como Francia, Inglaterra y Holanda propusieron crear el Instituto de la Hylea Amazónica para el adecuado manejo de la región. Brasil se opondría a esta propuesta de internacionalizar la gestión de la región amazónica e iniciaría su propio proceso de migración hacia el oeste amazónico, que tendría un pilar en la creación de Brasilia y la red de carreteras que se proyectaron hacia la Amazonía y un segundo pilar en la firma del Tratado de Cooperación Amazónica entre los países de la región. De ésta manera Brasil buscó poner un freno seguro al interés de estas otras potencias en decidir el destino de la región.

La Constitución de 1993 introdujo un capitulo que orienta la política ambiental hacia la sostenibilidad, la conservación de la diversidad biológica y las áreas naturales protegidas, así como el desarrollo sostenible de la Amazonía con una legislación adecuada. Este es un conjunto central de referencias de la política ambiental peruana que también aparecen en otros artículos del mismo texto. Este mandato especifico de la Constitución vigente no está siendo atendido por una institución especifica sino que es una tarea que nadie asume con procedimientos e instrumentos específicos que den una visión integrada de que ocurre con el territorio amazónico peruano y menos aún se asegura su desarrollo con una legislación adecuada. Esta referencia solo se ha traducido en las conocidas exoneraciones tributarias para la Amazonía y de desarrollo sostenible nada. Las instituciones que algo hacen en están materia se ven afectadas por el fraccionamiento sectorial, el pobre desarrollo de capacidades en los gobiernos regionales y otros factores.

Además de estas obligaciones específicas ya mencionadas, los Estados tienen obligaciones que se derivan de instrumentos del derecho internacional, como la obligación, según el artículo 70 de la Carta de las Naciones de 1945, de garantizar el bienestar de sus ciudadanos así como también de las poblaciones que no siendo sus ciudadanos están a su cargo. De otro lado el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas promueve el bienestar de estos pueblos y su ambiente a través de una serie de mecanismos, principalmente la consulta previa, libre e informada y la participación en los beneficios del aprovechamiento de los recursos naturales. Estos dos mecanismos han sido largamente postergados, mutilados y demorados, elevando innecesariamente la conflictividad en el medio rural y poniendo en riesgo la viabilidad de las inversiones, así como también el bienestar de las poblaciones y el ambiente.  Asimismo múltiples normas internacionales se refieren a la obligación de los estados para con sus ciudadanos y en particular la obligación de mantener el territorio y el ambiente de los pueblos indígenas por su dependencia directa de estos factores para atender su subsistencia.

Un tercer elemento a tomar en cuenta son las diferencias de atención de las políticas públicas para con los ciudadanos. Así, por ejemplo, en Estados Unidos de América se ha desarrollado el concepto de justicia ambiental la misma que ‘…se alcanza cuando todos, sin distinción de raza, cultura o ingreso, disfrutan el mismo grado de protección de daños ambientales y a la salud y un acceso igualitario al proceso de toma de decisiones para tener un ambiente sano en el cual vivir, aprender y trabajar.’ [Traducción propia de http://www.epa.gov/environmentaljustice/ basics/ejbackground.html]. Este principio no ha sido aún planteado en el Perú aunque es evidente su relevancia en varios casos de contaminación en los que las políticas públicas de aprobación, monitoreo, fiscalización y sanción demuestran que los ciudadanos en las áreas donde se extraen recursos naturales están expuestos a niveles de contaminación que superan las normas y dan lugar a reiterados procedimientos de sanción que demuestran la recurrencia de los bajos estándares de calidad ambiental que aplican para con estas poblaciones.

Un cuarto elemento a tomar en cuenta es que la Amazonía es fundamentalmente un gran espacio rural de casi 80 millones de hectáreas, con algunos miles de pequeños asentamientos de baja densidad y algunas ciudades. En este contexto las políticas públicas de regionalización y fortalecimiento municipal son experiencias profundamente urbanas que no recogen el interés y necesidades de los pobladores del mundo rural. Es decir, que además del abandono que sufre la región amazónica por parte de las políticas públicas nacionales se suma el desconocimiento y discriminación del mundo rural a manos de las elites políticas regionales y municipales más preocupadas en los votos del centro urbano que del mundo rural.

La evidencia más palpable de todos estos factores se puede ver con claridad en la implementación del Sistema Nacional de Gestión Ambiental  que se apoya en sistemas regionales y locales. Estos sistemas regionales y locales tiene sus propios espacio s de análisis, reflexión y propuesta de políticas públicas, estos son las llamadas Comisiones Ambientales Regionales y Comisiones Ambientales Municipales. Estas comisiones tienen una serie de mandatos ambientales como hacer el diagnostico ambiental de su región, un plan de acción ambiental para superar los desafíos del diagnóstico, entre otros. Un mandato sumamente relevante que se ha querido dejar de lado desde la autoridad nacional es el de que estas comisiones deben opinar sobre la implementación de los instrumentos de gestión ambiental en su jurisdicción. Es decir son competentes para opinar sobre los procesos de evaluación de impacto ambiental, desarrollo de planes de manejo de recursos naturales y otros, sin embargo desde el Estado solo se quiso que estos espacios hicieran planes de acción ambiental pero, sin entrar en el detalle de la aplicación de los instrumentos de gestión en la región, menos aun fortalecer estas capacidades con personal asignado dentro del Estado central y luego en las instancias regionales y locales. Muy por el contrario se organizó que los municipios hicieran su Planes Integrales de Gestión de Residuos Sólidos y fueran luego certificados como Distrito Ecológico y elaboraran sus planes de acción ambiental.

Obviamente no se trata de que el sistema regional o local apruebe o desapruebe un instrumento de gestión pues ello no es su competencia ni es el mandato en discusión, pero si en función del mandato de evaluar la aplicación de los instrumentos de gestión, entonces una consecuencia lógica seria tener los arreglos institucionales y técnicos necesarios para dar soporte a este mandato, nada de ello se ha hecho hasta ahora.  Por ejemplo, para combatir la pesca con pesticidas es necesario recoger los peces en el sitio y llevarlos a un laboratorio toxicológico, los que suelen estar en la capital del país o algunas ciudades intermedias. Por esta razón la Dirección Regional de Pesca de Ucayali decidió invertir en su propio laboratorio toxicológico.

Un quinto elemento a tomar en cuenta es que las poblaciones indígenas han buscado superar el aislamiento de la elite política nacional respecto de la Amazonia y así sus dirigentes se han instalado en la capital demandando políticas públicas por lo menos desde fines de los 80s, aunque el movimiento indígena nació orgánicamente en 1969. Esta acción de los indígenas amazónicos ha influido en las políticas públicas, particularmente en 2001 y 2009 cuando se instalaron mesas de dialogo entre otros fines para lidiar con los problemas de deterioro ambiental en la Amazonía.

Esta situación está comenzando a cambiar pues en el entorno internacional los procesos de pago por servicios ambientales y Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD) están siendo implementados por el Banco Mundial y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo promoviendo cambios legales, institucionales, investigaciones y programas de conservación de bosques en países priorizados como Perú, Congo, Indonesia y otros.[1] En este marco las organizaciones de pueblos indígenas CONAP y AIDESEP han acordado con el gobierno peruano un marco general para la implementación de proyectos REDD que involucran sobre todo rectificar políticas de cambio de uso del bosque propias del siglo XIX por políticas de mantener el bosque en pie, aprovechar áreas degradas, y lograr justicia ambiental en la implementación de las políticas ambientales en la región amazónica por el bienestar de los peruanos, pero también por el interés del planeta de adaptarse al cambio climático.

Una evidencia palpable de este proceso es el ejemplo de la Ley de Consulta Previa y la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y su reglamento desarrollado como parte de un procesos de consulta a los pueblos indígenas que ha mostrado que el bosque amazónicos es un espacio donde algunas inversiones sostenibles son posibles, pero donde hay un mayor potencial es en la gestión comunitaria de recursos naturales.

De manera que este cambio de paradigma de la extracción hacia la sostenibilidad en el discurso político internacional ha generado condiciones favorables para una nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre con enfoque intercultural y respeto a derechos de pueblos indígenas, la elaboración participativa de su reglamento, entre otros.

Como vemos, La política ambiental recién está iniciando una refundación de los meta-valores de las normas desde una perspectiva eco-sistémica e intercultural que nos permitirá darle un contenido propio a una propuesta de Economía Verde desde el Sur.  Esta es una oportunidad única que tenemos para promover un desarrollo inclusivo y sostenible que reemplace la idea de progreso del siglo XIX sin espacio para los indígenas ni para la los derechos humanos y la reemplace por una gestión adecuada de las políticas públicas que promueve la justicia ambiental para con todos los ciudadanos y una atención adecuada de las obligaciones estatales de cuidado ambiental para con la Amazonía.

Lamentablemente, no hay institución pública que cumpla con éste mandato. Ni hay arreglos institucionales adecuados para asegurar el respeto de las obligaciones del Estado peruano para con la Amazonia y sus pobladores. Los arreglos existentes priorizan la inversión antes que cuidado ambiental, pero en ningún caso se preguntan por el impacto acumulativo socioambiental de estas inversiones sobre el ambiente amazónico. No hay no siquiera la obligación de reportar los volúmenes de sustancias peligrosas que se descargan al ambiente por diferentes medios, solo se pide tener instalaciones y procedimientos aprobados y si se incumple se sanciona.

De manera que el Estado peruano sigue en deuda con respecto de los mandatos nacionales e internacionales de adecuado cuidado ambiental para con la Amazonía y su población.

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[1] CIFOR 2010. REDD, Forest governance and rural livelihoods. The emerging agenda. Springate-Baginski and Eva Wollenberg (eds). 279p.
COICA 2011 Alternativa de REDD+ Indígena. Territorios de vida plena para enfriar el planeta, Lima

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