La reciente modificación de la Ley de Procedimiento Administrativo General y los procesos administrativos laborales

0
1113

Luis Mendoza Legoas

Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Asociado senior del área laboral en Philippi, Prietocarrizosa Ferrero DU & Uría. Miembro de la Junta Directiva de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social 2015-2017.

La intervención de las autoridades de trabajo en las relaciones laborales depende de la habilitación que la ley realiza. En general, una parte importante de esa actuación administrativa se condensa en la forma de procedimientos que empleadores y trabajadores activan para obtener resoluciones que generan actos administrativos relevantes para el ejercicio de sus derechos subjetivos; aunque existen actuaciones de oficio que concluyen (igualmente) en la emisión de actos administrativos.

Esta intervención pública se produce de diversas formas y podrían ensayarse distintos tipos de clasificaciones a fin de comprender su ámbito: existen procedimientos administrativos que se siguen dentro de las competencias de los niveles de gobierno centralizado y otras ante el nivel descentralizado (gobiernos regionales); existen procedimientos de autorización y resolutivos; y, desde otra clasificación, existen procedimientos que competen a las funciones que la Autoridad de Trabajo tiene para resolver —en ejercicio de una facultad cuasi-jurisdiccional— verdaderos conflictos inter-subjetivos, mientras que también hay procedimientos resolutivos que competen al Sistema de Inspección del Trabajo (en su faz resolutoria).

Dentro de ese marco, las recientes modificaciones a la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General —en adelante: LPAG— son relevantes pues ese cuerpo normativo se aplica a todo este espectro de actuaciones administrativas sin perjuicio de la existencia de normas especiales que regulan a cada forma de actuación. Ocurre con el Decreto Supremo 017-2012-TR, que regula las competencias de las autoridades de trabajo a nivel regional y nacional en procedimientos resolutivos; y también con la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo —en adelante: LGIT— y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo 019-2006-TR.

Nos referiremos a modificaciones puntuales dentro de dichos cuerpos normativos, a fin de advertir la trascendencia dentro del ámbito de las relaciones laborales de los cambios efectuados:

1. La relación de supletoriedad entre la LPAG y las normas de procedimientos especiales se redefine con la prohibición de condiciones menos favorables que los previstos en la norma común.

En el punto 2 del artículo II (Título Preliminar) de la LPAG ahora se establece que las leyes que crean y regulan los procedimientos especiales no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que aquellas previstas en la propia LPAG. Con ello, este cuerpo normativo no se limita a declarar una relación de supletoriedad respecto de las normas especiales, sino que apunta a conformar un mínimo normativo que deberá ser observado por el legislador (al aprobar nuevas normas sobre procedimientos administrativos especiales) y por la propia Autoridad Administrativa, que deberá garantizar que en sus diversas actuaciones no se ofrezcan a los administrados condiciones más desfavorables que aquello previsto en la LPAG.

Es decir, las normas de Sistemas Administrativos especiales que contengan normas con menores garantías para los administrados deberán ser inaplicadas, prefiriéndose los estándares previstos en la LPAG. De no procederse así, las actuaciones amparadas en las normas especiales que resulten menos garantistas que las de la norma general podrían resultar anuladas.

Esto impactará, necesariamente, a las inspecciones laborales ya que su regulación y práctica reporta una actuación administrativa que usualmente impone mayores gravámenes a los administrados. Podemos advertir esto en el cómputo del plazo para interponer el recurso administrativo de apelación contra la resolución que, en el procedimiento sancionador, se dicta tras la presentación de los descargos del administrado contra el acta de infracción.

Según lo regulado en la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo (en adelante: LGIT) el plazo para apelar la resolución que en primera instancia administrativa emita una Intendencia de Resolución de SUNAFIL o la Sub Dirección (según la competencia del caso en concreto) actualmente es de tan solo tres (3) días, según el artículo 45 de la LGIT. Sin embargo, este plazo tendría que ajustarse al regulado en el artículo 207.2 de la LPAG, el mismo que concede un total de quince (15) días para que la Autoridad Inspectiva reciba el recurso de apelación.

Esto transformará la dinámica de los procedimientos administrativos en la instancia de apelación, toda vez que se ampliará el margen por el cual los empleadores podrán formular y presentar ante la autoridad sus argumentos de defensa.

De igual forma, el procedimiento de revisión previsto en la norma de creación de la SUNAFIL —Ley 29981— se ve ajustado al plazo general regulado por la LPAG. Entonces, cuando el Tribunal de Fiscalización Laboral de la SUNAFIL esté constituido e instalado, debería entenderse que el plazo de cinco (5) días previstos en la norma especial para interponer el recurso de revisión contra la segunda instancia administrativa, se ha visto ampliado hasta quince (15) días, según la citada el artículo 207.2 de la LPAG.

2. Se ha producido la derogatoria indirecta del recurso de revisión contra resoluciones emitidas por las direcciones regionales de trabajo al amparo del Decreto Supremo 017-2012-TR

La reformulación del artículo 207 de la LPAG, que regula los recursos administrativos, exige que el recurso de revisión sea recogido en una norma con rango de Ley. Ese no es el caso del recurso de revisión en que, materia laboral, es regulado en el Decreto Supremo 017-2012-TR (y que antes de dicha norma se reguló en el Decreto Supremo 001-93-TR, hoy derogado).

Con ello, desde la entrada en vigencia de dicha norma (22 de diciembre de 2016), se interrumpe abruptamente un periodo de casi veintitrés años en los que el Sistema Administrativo contemplaba a una instancia de revisión que ejercía tutela administrativa en los procedimientos administrativos que se iniciaban ante las autoridades laborales descentralizadas. La antes llamada Dirección Nacional de Relaciones de Trabajo y actualmente denominada Dirección General de Trabajo han cumplido con la muy importante función de hacer las veces de una instancia de unificación de los dispares criterios con los que se resolvían casos similares en distintas regiones, a través de la emisión de resoluciones que sentaban precedentes administrativos importantes (algunos de los cuales eran emitidos con calidad de “obligatorios para la Administración Pública”).

De esta manera, el procedimiento recursivo que los empleadores y trabajadores organizados podrían seguir ante la autoridad de trabajo ha visto recortada la posibilidad de acceder a una instancia que ejercía tutela administrativa sobre los dispares criterios con los que las autoridades regionales resuelven los conflictos sometidos a sus competencias. Así, cuando un empleador o sindicato no esté de acuerdo con lo resuelto por una dirección regional de trabajo en segunda instancia, ya no tendrá la posibilidad de impugnar estas resoluciones, sino a través de la vía judicial, mediante el proceso contencioso administrativo.

Al revisar las materias que el Decreto Supremo 017-2012-TR reconocía dentro de la competencia de la Dirección General de Trabajo como instancia de revisión, se advierte que este cambio puede llevar a que procedimientos iniciados en regiones del país culminen, de igual manera, dentro del ámbito de competencias regional. Si esto se mantuviese así (es decir, si no se regulase un recurso de revisión en norma de rango legal) se debería esperar que las Direcciones Regionales observen los precedentes sentados históricamente por la Dirección General de Trabajo, que ha aprobado importantes lineamientos sobre:

  • La terminación de la relación de trabajo por causas objetivas o “cese colectivo”.
  • La suspensión temporal perfecta de labores por caso fortuito o fuerza mayor.
  • La impugnación a la modificación colectiva de las jornadas, horarios de trabajo y turnos.
  • La designación de delegados de los trabajadores.
  • La inscripción en el registro sindical de sindicatos, federaciones y confederaciones.
  • El inicio y trámite de la negociación colectiva.
  • La declaratoria de improcedencia o ilegalidad de la huelga.

Debe advertirse que la desaparición del recurso de revisión no implica que la Dirección General de Trabajo deje de cumplir con la función de sentar precedentes administrativos a través de los casos que son sometidos a su competencia. Ello debido a que dicha oficina conoce procedimientos administrativos como instancia única a la que acceden directamente administrados que operan en más de una región (supuesto en el cual ninguna autoridad administrativa regional resultaría competente). Sin embargo, la pérdida de la posibilidad de que procedimientos iniciados ante la competencia de autoridades regionales sean llevados a la instancia nacional se asemeja (peligrosamente) a un impensado cambio del modelo administrativo laboral.

Conclusión

La modificación de la LPAG ha sido realizada sin tomar en cuenta las particularidades del Sistema de Administración Laboral en el Perú, aunque claramente se advierte la voluntad del legislador de situar a la LPAG no solo como ordenamiento general respecto de las normas sobre procedimientos administrativos especiales; sino de garantizar que su contenido sea un mínimo irreductible para las normas especiales, siempre en clave protectora respecto del administrado.

En el ámbito del recurso de revisión laboral, se advierte el peligro de que los sujetos laborales pierdan la oportunidad de alcanzar una instancia nacional que ejerce tutela administrativa sobre los criterios emitidos por las autoridades regionales. A nuestro entender, este tema tendría que ser enmendado mediante una norma con rango de ley que recoja al recurso de revisión que, quizá sin proponérselo, ha sido derogado por la reciente modificación operada a la LPAG.

Dejar respuesta