La necesidad de una carrera administrativa en el Perú

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Kenny Díaz Roncal

Abogado, Magíster en Derecho del Trabajo y profesor de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Miembro del Grupo Valentín.

Recientemente, se ha emitido la Ley N° 30555 que establece que ciertos trabajadores de EsSalud, adscritos al régimen laboral del Decreto Legislativo N° 1057, Contrato Administrativo de Servicios (CAS), se incorporen -sin un nuevo concurso público- al régimen del Decreto Legislativo N° 728. En vista de que esta última norma ofrece mayores ventajas económicas que la primera, las críticas y temores aparecen.

De un lado, algunos se muestran preocupados de que trabajadores de otros sectores pretendan que se les aplique la misma medida, afectando con ello el presupuesto público. De otro lado, hay quienes indican que lo establecido afecta la capacidad y el mérito en la Administración Pública. Pero, ¿estamos discutiendo el problema central? Considero que no.

  • La cadena de valores detrás de la superación de un concurso público de mérito

Los trabajadores aludidos ya superaron exitosamente un concurso público de mérito. Esto demuestra, formalmente, la satisfacción de dos principios en el Empleo Público. En primer lugar, del principio de mérito que garantiza el acceso del personal más idóneo para el perfil de puesto convocado. Y, en segundo lugar, el del acceso a la función pública en condiciones de igualdad, que se satisface con el concurso público abierto, brindando la posibilidad de que todo ciudadano que se considere apto, postule sin restricciones.

La satisfacción de ambos principios, por defecto, debería otorgar a los trabajadores el acceso pleno a la función pública no representativa[1]. Esto quiere decir: i) gozar de estabilidad laboral y ii) acceso a una carrera administrativa.

  • Los derechos básicos a los cuales se debería acceder gracias a la superación de un concurso público de mérito: una doble justificación

Los derechos antes mencionados, en el marco del Estado Social y Democrático, se justifican por estar vinculados –a su vez- al derecho fundamental al trabajo, derecho base del bienestar social y medio de realización de la persona (artículo 22 de la Constitución Política del Perú de 1993).

Pero, la importancia de reconocerles tales derechos, se explica también desde el punto de vista de la naturaleza instrumental del Empleo Público. Toda vez que esta disciplina existe en tanto el Estado necesita brindar un servicio público -para lo cual se dota de personal- no hay duda de que la finalidad del Empleo Público también busca la satisfacción del interés general.

En ese sentido, que los trabajadores de la Administración Pública tengan estabilidad laboral, podría ser garantía de un trabajador estatal capacitado y cuyo criterio no dependa del interés institucional. Sobre lo primero, la vocación de permanencia en el trabajo viene, generalmente, acompañada de capacitación del personal. En la Administración Pública eso se satisface con la gestión del rendimiento[2]. Sobre lo segundo, la estabilidad laboral generaría un servicio público más objetivo, evitando que el criterio de trabajadores estatales –que, por ejemplo, emiten resoluciones administrativas- se vea condicionado según el interés del titular, de quien dependería la renovación de su contrato.

Asimismo, que acceda a una carrera administrativa garantiza la existencia de un cuerpo profesionalizado de burócratas que motiva el ascenso en base al mérito. Cuestiones que, finalmente, redundan en el beneficio ciudadano, en un mejor servicio público.

  • El tema a discutir: si los actuales regímenes laborales en la Administración Pública satisfacen los derechos básicos a los que debería acceder quien supera un concurso público de mérito

El  tema que deberíamos discutir, por tanto, es el régimen al cual se adscriben los trabajadores estatales que superan un concurso público de mérito. ¿Garantizan tales derechos? En la actualidad, podríamos afirmar que ninguno de ellos satisface el derecho de acceso a una carrera administrativa. Sólo se garantiza la estabilidad laboral en los siguientes trabajadores estatales: los trabajadores a tiempo indefinido adscritos al régimen del Decreto Legislativo N° 728, y los trabajadores nombrados bajo el Decreto Legislativo N° 276[3].

Lamentablemente, los trabajadores adscritos al régimen del CAS no cuentan con el reconocimiento de ninguno de los dos derechos básicos. Es en ese contexto en el que debemos analizar la Ley N° 30555 que establece la incorporación de ciertos trabajadores CAS al Decreto Legislativo N° 728. Nos preguntaríamos, desde luego, si es que tal norma satisface alguno de los derechos antes mencionados. De manera anticipada, la respuesta es negativa.

El Decreto Legislativo N° 728, se emitió para regular la actividad laboral del sector privado. Al margen de que en la década de los noventa se haya extrapolado sus efectos también en la Administración Pública, ello no modifica su naturaleza. Por tanto, no satisface el acceso a una carrera administrativa.

En lo que respecta a la estabilidad laboral, si bien la norma citada regula el contrato de trabajo a tiempo indefinido, la Ley N° 30555 establece la incorporación progresiva del personal CAS al Decreto Legislativo N° 728. De esta forma, según lo  establece el artículo 4 de la Ley N° 30555, no se podrá superar el plazo de vigencia de 3 años:

Artículo 4. Aplicación Progresiva
La incorporación bajo el Régimen Laboral del Decreto Legislativo 728 del personal bajo el régimen CAS en ESSALUD, se efectuará en forma progresiva (no mayor de tres años), conforme a las necesidades y requerimientos de dicha entidad y en base a la meritocracia referida al orden de prelación de tiempo de contrato, en cada grupo ocupacional independientemente de la profesión, según lo desarrolle el reglamento de la presente Ley.”

Se trata, entonces,  de una Ley que no corrige ninguno de los problemas antes anotados. Ni la estabilidad laboral, pues con el carácter progresivo establecido por el artículo citado, los trabajadores adscritos al CAS seguirán expuestos a contratos temporales. Y mucho menos se aborda el acceso a una carrera administrativa.

  • Los problemas estructurales del Empleo Público: una tarea pendiente

Lamentablemente en el Perú, al abordar esta problemática, seguimos discutiendo cuestiones superficiales. La Ley N° 30555 termina siendo una reacción frente a una presión política. Como tantas veces, se trata de una norma ajena a una verdadera reforma del Empleo Público, cuestión que nunca ha estado en la agenda política de los presidentes de turno.

Estamos cerca del bicentenario de nuestra República y nada se ha hecho por solucionar los problemas estructurales de esta disciplina, los mismos que podrían empezar a resolverse con la instauración de una carrera administrativa que se sustente en el acceso en base al mérito. Tarea pendiente y de larga data.

Podemos enumerar distintos sucesos del pasado, catalizadores de problemas estructurales del Empleo Público que al día de hoy padecemos. El historiador Peter Klarén pone de ejemplo la venta de cargos públicos –oferta dirigida para acaudalados criollos- durante la etapa colonial. Según él, este fenómeno explicaría el bajo nivel de moral pública actual, al haberse instaurado una cultura política corrosiva que utilizaba el servicio público para fines privados (Klarén, 2004: 123).

¿Qué se ha hecho desde entonces? Es impactante que en toda nuestra historia republicana, solo contemos con dos intentos frustrados de carrera administrativa, el Decreto Ley N° 11377 de 1950 y el Decreto Legislativo N° 276 de 1984. ¿Qué se hizo mal? Descalificar la reforma del Empleo Público como un tema de interés social y, por tanto, de necesaria inclusión en la agenda política.

Como se ha mencionado, no se trata solo de la mejora del régimen laboral de los trabajadores estatales, cuestión de por sí trascendente de cara al reconocimiento de derechos subjetivos. Pasa, adicionalmente, por dos cuestiones fundamentales. Por un lado, modernizar el Estado y ofrecer servicios públicos de calidad. Por otro, evitar prácticas clientelares en virtud de las cuales el acceso a la función pública termine siendo una prebenda política.

En ese sentido, una Ley no es suficiente. Se necesita un cuerpo profesionalizado de burócratas que le cambie el rostro a la decaída Administración Pública peruana. Y eso, se logrará con una política pública que atienda los problemas estructurales y establezca un sistema funcional, en donde –entre otros temas- exista una escuela que profesionalice a la burocracia peruana y una correspondiente carrera administrativa que atienda a ese nuevo cuerpo de burócratas.


[1] El Tribunal Constitucional distingue entre i) la función pública representativa, caracterizada por funciones de representación política; y ii) la función pública no representativa que alude a la función pública profesionalizada (literal a, del FJ 8, del Expediente N° 05057-2013-PA-TC).
[2] Desarrollada, actualmente, por Directiva aprobada mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva de SERVIR N° 277-2015-SERVIR-PE.
[3] A los que podrían añadirse los trabajadores contratados bajo el Decreto Legislativo N° 276, pero que adquirieron estabilidad laboral gracias a la Ley N° 24041.

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