El rol del Estado en la actividad tributaria

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Francisco Javier Ruiz de Castilla Ponce de León

Abogado. Magíster en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Profesor de la facultad de Derecho de la PUCP.

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En primer lugar empezaremos por  describir el marco general del rol del Estado en la actividad tributaria. Dentro de las finanzas públicas se encuentran los ingresos y egresos del Estado. Por otra parte el ingreso tributario constituye aproximadamente el 90% del total de los recursos del Estado. Por tanto el tema tributario tiene una gran importancia estratégica para que el Estado pueda cumplir sus objetivos y metas en salud, educación, seguridad, justicia, etc. En este sentido el Estado dedica importantes esfuerzos para el diseño y aplicación de un determinado sistema tributario. Esta clase de esfuerzo fiscal se conoce como la “actividad tributaria”

En cuanto al diseño, el Estado a través del Gobierno Nacional (Congreso de la República y Poder Ejecutivo), Gobierno Regional y Gobierno Local procede con la creación y estructuración de impuestos, contribuciones y tasas; así como también se encarga de la modificación y eliminación de tributos, dentro de las esferas de competencia de cada uno de los niveles de Gobierno antes referidos. Por otra parte la aplicación de tributos cuenta con la participación estatal a través de las administraciones tributarias. La principal administración tributaria es la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria – SUNAT que recauda los ingresos tributarios para el Gobierno Nacional y algunos ingresos tributarios para los gobiernos Locales. También existen administraciones tributarias en cada uno de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.

En segundo lugar vamos a abordar algunos problemas que se observan cuando el Estado participa en la actividad tributaria relativa al diseño del sistema tributario. Un primer punto tiene que ver con la falta de claridad de políticas de Estado. Nuestro fisco no tiene definidos los objetivos y metas de corto, mediano y largo plazo en materia de salud, educación, seguridad, justicia, etc. Como no están claras las necesidades estatales, entonces es difícil visualizar y proyectar los niveles y estructura  del financiamiento (tributario y no tributario) que se necesita. Un segundo punto consiste en la orientación de nuestro desarrollo económico, en el sentido que se observa una constante reducción de la pobreza. A inicios de la década del noventa del siglo pasado casi el 50% de la población peruana se encontraba en situación de pobreza. Hoy (2015) esta pobreza alcanza al 25% de la población. Por tanto los sectores sociales que poseen ingresos altos y medios ha crecido. Este fenómeno ha llevado al incremento del consumo y ahorro (compra de predios, etc.). Este nuevo “estilo de vida” sobretodo de los sectores sociales ubicados en las ciudades, constituye la base real para la nueva configuración de la situación de bienestar del ciudadano promedio. Dentro de esta lógica el Estado viene revisando sus parámetros de referencia que son los siguientes: a) una mayor carga tributaria genera menos estado de bienestar de la población y b) a la inversa, una menor carga tributaria implica mayor estado de bienestar de la población, toda vez que el ciudadano podrá disponer de una mayor proporción de sus ingresos para destinarlos al consumo y ahorro ¿Cuál es el punto medio entre una razonable carga tributaria que sea compatible con los actuales niveles de bienestar? Se trata de un punto difícil de precisar, mas aún si la sociedad viene pasando por un proceso de redefinición acerca de sus patrones de bienestar. Por tanto la actividad del Estado en cuanto a la creación, modificación y eliminación de tributos se torna más complicada que antes. Un tercer punto nos lleva a manifestar que  -aunque en rigor solo debemos analizar el rol del Estado por el lado de sus ingresos- de todos modos conviene referirnos, aunque sea brevemente, al rol del Estado en la parte del gasto.

Cada vez existen mayores exigencias por parte de la sociedad para que el Estado sea más eficiente tanto en sus posibilidades de gasto (efectiva ejecución del gasto presupuestado para el Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales) como en el nivel de calidad de gasto especialmente bajo la nueva metodología que tiene que ver con el presupuesto por resultados (es decir que lo importante es determinar si el gasto ha permitido cumplir los objetivos y metas propuestos por la entidad ejecutora). Lamentablemente el Estado peruano acusa problemas de debilidad institucional (no tiene objetivos claros, carece de gerencia de primer nivel en los niveles ejecutivos y administrativos estratégicos, padece de infraestructura adecuada, etc.) que –encima- favorecen el crecimiento de la corrupción, de tal modo que por ejemplo importantes montos de dinero que posee el Estado son empleados para satisfacer los intereses particulares de malos funcionarios y empleados. Por ejemplo el Gobierno Regional paga a una empresa del sector privado para que construya un hospital y resulta que se emplean materiales de mala calidad. En este caso es muy probable que haya existido un acuerdo entre ciertos funcionarios del Estado y la empresa contratista para ejecutar un presupuesto de obra que formalmente contempla la adquisición de materiales de buena calidad, pero como el contratista compra materiales de mala calidad que por supuesto son mas baratos entonces queda una suma de dinero que no ha sido empleada en las compras y que pasa a ser objeto de repartición entre algunos malos funcionarios del Estado y la empresa contratista.

En tercer lugar vamos a reflexionar sobre algunos problemas de la actividad del Estado en relación a sus administraciones tributarias. En cuanto a la SUNAT se refiere, se trata de una organización que se viene desarrollando desde inicios de la década del noventa del siglo pasado y que recién tiene efectivas posibilidades de trabajar con una proyección de mediano y largo plazo, debido a que en el actual gobierno se ha logrado que el cargo de máxima jerarquía de la institución pase a tener una duración de varios años que, por lo demás, no deberían coincidir con los 5 años de duración del mandato presidencial para evitar influencias políticas en el devenir de la institución. En este punto SUNAT viene atravesando un proceso de maduración que esperemos empiece a arrojar frutos en los próximos años. Por otra parte es muy difícil para la SUNAT el combate contra la evasión tributaria (delito de contrabando, delito de defraudación tributaria que consiste en el ocultamiento de ingresos, etc.), así como el combate contra el enriquecimiento indebido que proviene de actividades delictivas tales como el narcotráfico, por ser desarrolladas por mafias u organizaciones criminales, etc. Con relación al tema de la evasión tributaria se estima que la evasión tributaria del Impuesto a la Renta llega al 50%, mientras que la evasión tributaria por concepto de IGV es del orden del 35%. Por otra parte, según los expertos, la actividad del narcotráfico sigue creciendo en el Perú. Sólo una efectiva decisión política firme por parte de las más altas esferas de gobierno habrá de permitir que SUNAT amplíe los horizontes de lucha contra la evasión. De otro lado la informalidad de nuestra economía –que supera el 60%- constituye otro frente que para la SUNAT es muy difícil combatir, sobretodo porque se trata de un problema que escapa a sus posibilidades, por cuanto muchas veces se trata de un problema cultural (La ausencia del Estado implica que en la mente del ciudadano no se encuentra el Estado, de tal modo que esta persona no llega a concebir la obligación de tributar para financiar al Estado)

Por otra parte las administraciones tributarias de los Gobiernos Locales muchas veces se encuentran en niveles bastante inferiores comparados con los parámetros de eficiencia de SUNAT. Lamentablemente el Gobierno Nacional no demuestra mayor interés en potenciar estas administraciones tributarias, de tal modo que este nivel de gobierno padece de serios problemas para financiar servicios públicos como por ejemplo la limpieza, perjudicando la calidad de vida de las personas.


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