José Francisco Gálvez
Abogado y profesor de la Facultad de Derecho de la PUCP. Doctor en Historia por la Universidad Complutense de Madrid, España. Docente de diversos cursos de la Escuela de Posgrado en Derecho Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del Perú, entre ellos «Historia Constitucional del Perú» y «Sistemas Judiciales Comparados».
Agradezco a la Asociación Civil Derecho & Sociedad por esta gentil invitación para abordar el tema del Parlamento peruano. Para ello, tomo cinco ideas principales: La legitimidad de su existencia, su rol dentro del Estado, sus componentes y la calidad del parlamentario según el Acta Corporis.
I. La legitimidad de su existencia:
Bajo la influencia dieciochesca y con el impulso del liberalismo se creó la necesidad de un órgano representativo que fuese el pilar la organización política que sustituiría al llamado Antiguo Régimen. Debemos indicar que el nuevo modelo no fue ajeno a la participación de las diferentes corporaciones o fueros en sus respectivos gremios u órdenes: eclesiásticos, comerciantes y vecinos al proceder a la elección de sus superiores por un lapso determinado. Proceso que alternó con el establecimiento de la monarquía que para entonces se habían vuelto déspota o absoluta, cuya legitimidad se basaba en proceder de la dinastía respectiva, reuniendo en el cargo tanto la Jefatura de Estado como la de Gobierno. Con el liberalismo, la tendencia del pensamiento político consistió en reducir progresivamente los atributos del monarca dejándolo a cargo del Poder Ejecutivo y posteriormente como Jefe de Estado, solamente. Circunstancia que Adolphe Thiers acuñará en su famosa frase en 1828: “El rey reina pero no gobierna”.De esta manera, la nueva versión de la autoridad fue inclinándose a la legitimidad del poder a través del consenso donde el pueblo materializaba la energía social con la elección los mandatarios, logrando con ello que el modelo político se convierta en representativo.
En el Perú, esta filosofía política transformaría el diseño estatal desde 1821. Primero durante los regímenes democráticos, más adelante alternando con los aportes de los golpes de Estado acaecidos que irrumpieron el orden establecido, propiciándose cambios en la separación del poder así como en la estructura conforme a la nueva organización política por fijar: el Congreso asambleísta (1823), luego tricameral (1826) y bicameral (1828), que en sus diferentes versiones representa desde entonces a una institución protagónica en el manejo de poder, pues otorgaba legitimidad al régimen, aunque fuese de facto. Práctica muy utilizada desde el siglo XIX y que no sería la excepción a través de la convocatoria del Congreso Democrático Constituyente, el 22 de noviembre de 1992.
II. El funcionamiento del Congreso
En este devenir, las Constituciones establecieron la manera como se establecían las cámaras, los requisitos para cada una, el período de renovación, pudiendo coincidir con las elecciones presidenciales. A ello agregamos el Acta Corporis, que de acuerdo a la doctrina se insertaba en el Derecho Parlamentario para proteger a la persona del congresista a través de las inmunidades parlamentarias (arresto y opinión) de todo abuso de poder, sobre todo del gobierno, mientras se halle en ejercicio de su función. Medidas que se van poniendo en práctica de manera difusa en circunstancias muy concretas desde 1856.
La desconcentración de la labor legislativa llevó a pensar la necesidad de establecer cuatros congresos en simultáneo, como fue establecido en la Constitución de 1920, dando lugar al Congreso Nacional y los Congresos Regionales del Norte, Centro y Sur, entre cuyos miembros podemos encontrar a Julio César Tello, padre de la arqueología peruana, o a Abraham Valdelomar, autor del Caballero Carmelo, simpatizantes del Legüiismo. A diferencia del Nacional, los legislativos regionales emitían ordenanzas que debían ser validadas en Lima o en caso de receso congresal por el Presidente de la República. En los hechos fueron perdiendo fuerza conforme se asentaba el régimen de turno hasta desaparecer. Sin embargo esta experiencia bien podría pensarse si en el futuro con las macro regiones se instalan sus respectivas asambleas.
Los cambios de contexto han llevado al rediseño de algunos mecanismos del Estado vinculados con la sociedad y que han devenido en compartir dicha representación con la participación ciudadana. Ejemplo de ello, la aprobación de la Constitución de 1826 mediante colegios electorales o a través del referéndum den la Carta de 1993.
Más allá del carácter asambleísta, bicameral o tricameral, conviene preguntarse si en cada caso las atribuciones estuvieron delimitadas o terminaban siendo un reflejo de la otra cámara, con lo cual sólo se atinó a mostrar una complementación en los ejes del control parlamentario respecto al gobierno de turno o a instituciones de la sociedad, que aún seguía siendo corporativa, conformada por la Iglesia y los militares, dentro de un Estado confesional y con gran participación del caudillismo.
III. Los partidos políticos en el Congreso
No debemos dejar de contemplar que los parlamentarios provenían de clubes políticos y más delante de partidos, los cuales podían albergar entre sus miembros a civiles, militares en actividad y religiosos, reflejo de la cultura política de la época. Así, Miguel Grau Seminario, diputado por Paita, integrante del Partido Civil, solicitaba permiso al presidente de su cámara para ir a comandar el monitor Huáscar en 1878 y en la actualidad, como reconocimiento de su sacrificio, existe una curul que lleva su nombre y a la cual se rinde homenaje durante la instalación del pleno del Congreso.
Desde entonces hemos apreciado partidos políticos, fuerzas y movimientos. Líderes emblemáticos como Víctor Raúl Haya de la Torre, Fernando Belaunde Terry, Héctor Cornejo Chavez, Luis Alberto Sánchez, Genaro Ledesma Izquieta y Luis Bedoya Reyes, han dejado huella en el desarrollo de las organizaciones políticas.
Durante el Oncenio se discutió acerca de la permanencia de sacerdotes de la Iglesia católica y de miembros en situación de actividad provenientes de las Fuerzas Armadas en calidad de congresistas y de ministros. Desde la Constitución de 1933, se establecieron limitaciones. Los miembros del clero y los militares en situación de retiro podían votar y sólo éstos últimos además podían ocupar cargos políticos.
En la actualidad, hemos constatado que desde los años 90 seguidores de Ataucusi y de la Iglesia Evangélica han participado en como legisladores, lo que podría servir de argumento para que aquellos de la fe católica retornasen al recinto parlamentario. De la misma manera, desde el año 2001 los militares en actividad han recuperado el derecho al voto, que en la actualidad representan cerca de 148 mil sufragantes.
Desde el 4 de julio de 1919 tenemos en las elecciones generales la votación por Presidente de la República y de los miembros de congreso en un mismo acto electoral, dejando atrás las renovaciones por mitad o por tercios del siglo XIX y que fueron el motivo, hace seis años, de incorporarse nuevamente en el calendario electoral, sin mayor suerte.
La presencia de un partido que tenga mayoría calificada fue pensada por Augusto B. Leguía para otorgar al gobierno estabilidad y que factores externos contribuyeron a su rápido desgaste, sobre todo con la crisis económica de 1929 y la difusión del Tratado Salomón Lozano que permitió el ingreso de Colombia a la Amazonía, con la consecuente cesión a perpetuidad de Leticia.
Circunstancia que generó la existencia del gobierno de larga duración como el Oncenio y no resultó beneficioso para el país, tampoco lo fue su congreso, de mayoría calificada, que lejos de servir a la nación fue la base de una autocracia.
La tradición constitucional ha mostrado que es más conveniente períodos gubernamentales, dejando un mandato. Hasta la fecha, el gobernante con mayor presencia en el poder ha sido Ramón Castilla, con dos períodos, cuando entonces el cargo de Presidente de la República duraba seis años. Y por otro lado, la mejor estrategia de un gobernante con minoría en el Parlamento sido establecer constante y fluido diálogo con la oposición, muestra de la Nación.