El crecimiento demográfico y las políticas públicas en torno al ordenamiento territorial en Lima Metropolitana

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Álvaro Martín Rojas García

Licenciado en Ciencia Política y Gobierno (2014) por la PUCP. Estudiante de la Maestría en Ciencia Política Gobierno en la misma casa de estudios. Actualmente es Coordinador Académico en la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la PUCP

Lima como metrópoli es una ciudad que, con las décadas, ha ido creciendo dando paso a un importante crecimiento urbano en todo su territorio. Décadas de crecimiento, producto de la migración, de la posterior urbanización de la ciudad y del contexto político y económico particular de cada gestión municipal, dieron origen a diversos problemas que enfrentar: la informalidad en el sistema de transporte y la informalidad económica, el crecimiento desordenado de la ciudad como una mancha de aceite y la consecuente falta de espacios públicos, etc.

Un elemento común que podemos identificar en las últimas gestiones municipales que se han sucedido en Lima (desde hace 20 años) es que, a pesar de los evidentes problemas públicos generados por las mismos, no se ha considerado como parte de la gestión municipal (toma de decisiones en materia de políticas públicas para la ciudad) la inclusión del crecimiento demográfico en el territorio y el llamado “ordenamiento territorial”. Estos elementos, en la práctica, no han sido considerados como variables para la planificación, gestión e implementación de políticas públicas para la ciudad. Por ello, presentaremos brevemente un análisis de estos elementos, así como el impacto y consecuencias que tienen para gestión de la ciudad en Lima Metropolitana

Si incluimos a la Provincia Constitucional del Callao como parte de la llamada Lima Metropolitana, llegamos a ser, sobre la base de datos del INEI presentados en el año 2015[1], aproximadamente 10 millones de habitantes. Por otro lado, si consideramos solo a Lima (sin la provincia del Callao) comparada con otras ciudades de Latinoamérica, es una de las más pobladas de la región.

Cuadro 1: Comparativo de población ciudades Latinoamericanas. Fuente: Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima 2012-2025
Cuadro 1: Comparativo de población ciudades Latinoamericanas. Fuente: Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima 2012-2025

En cuanto a los datos anteriores, los mismos nos señalan que la ciudad tendrá un crecimiento continuo en su territorio. Como muestra el siguiente cuadro, si bien hay un menor crecimiento en cuanto a las tasas de crecimiento (a nivel porcentual), el mismo nos evidencia que el crecimiento poblacional de la ciudad será permanente. La urbanización a nivel mundial es un hecho y los nuevos retos que deben enfrentar las ciudades en su territorio llevan a las autoridades gubernamentales (alcaldes) a plantear soluciones en materia de políticas públicas[2].

Cuadro 2: Evolución demográfica de la Provincia de Lima. Fuente: Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima 2012-2025
Cuadro 2: Evolución demográfica de la Provincia de Lima. Fuente: Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima 2012-2025

Si consideramos los cuadros y datos anteriormente presentados, los mismos evidencian que, para la autoridad gubernamental a nivel de la ciudad (alcaldes), el crecimiento poblacional es un factor a tomar en cuenta para la toma de decisiones[3]. Ahora bien, a este factor importante se le suma otro para el planteamiento de políticas públicas en el territorio: el ordenamiento territorial.

Para el Ministerio del Ambiente, el ordenamiento territorial es un elemento importante para el desarrollo sostenible del territorio[4]. Si lo aplicamos a nivel urbano, el mismo constituye un elemento eje para el desarrollo de la ciudad: la ampliación de servicios de transporte, planificación, zonificación y planes a futuro pasan por saber y conocer el territorio sobre el cual nos asentamos. El ordenamiento territorial vincula diversos temas que son materia de decisiones públicas en el día a día: el crecimiento del parque inmobiliario, el surgimiento de centralidades urbanas (nuevos centros urbanos de desarrollo que son resultado de la falta de planificación), la creación de espacios públicos, áreas verdes y de recreación los servicios básicos, el transporte urbano y la movilidad urbana, el medio ambiente y la contaminación, los riesgos y la vulnerabilidad frente a los desastres naturales, y la economía (producción, comercio y servicios) Todo ello resulta importante al considerar la relación del crecimiento demográfico en la ciudad con el ordenamiento territorial, el cual -debemos resaltar- es incipiente y no se ha implementado.

Dado el crecimiento evidente de la población en Lima Metropolitana, las consecuencias de la no inclusión del ordenamiento territorial para la toma de decisiones en materia de política pública para la ciudad se concentran en dos resultados: el crecimiento desmedido y no planificado de la ciudad, y la consecuente vulneración a la autoridad gubernamental por parte de la población (respeto a las reglas, normas).  

En cuanto al primer resultado, parte de las consecuencias naturales del aumento de la población es el crecimiento urbano de la ciudad. Posteriormente a las migraciones del campo a la ciudad y el cambio en la proporción urbano-rural en el país, es que el crecimiento urbano empieza a ser desmedido. El crecimiento se realizó sobre dos tipos: el primero es de un crecimiento extensivo (crecimiento de baja densidad de ocupación del suelo; por ejemplo, viviendas unifamiliares de un piso en zonas periféricas o en zonas nuevas de la ciudad). Mientras que el segundo es de crecimiento intensivo (densificación urbana que permite localizar mayor población en una misma superficie; ejemplo de ello son las edificaciones en altura) Ahora bien, este proceso es un hecho natural que sucede con el crecimiento demográfico; sin embargo, el mismo se ve agravado en tanto no existan políticas públicas que incorporen al ordenamiento territorial para la gestión del uso del suelo, la planificación de las actividades economías, culturales y de creación de espacios públicos; y la presencia de la autoridad gubernamental.

Sin el ordenamiento territorial en la toma de decisiones públicas, la ciudad pierde un elemento importante para el análisis de la misma. Por ejemplo, esto ha generado la ocupación de terrenos en laderas y cimas de cerros que resultan siendo inseguros en caso de algún fenómeno natural que llega a convertirse en desastre. Actualmente, esto sigue presente y la ciudad continúa creciendo extensivamente[5].

En cuanto al segundo resultado, la autoridad gubernamental, frente al crecimiento demográfico y la no incorporación del ordenamiento territorial, produce la vulneración de las reglas y normas: el crecimiento urbano desmedido lleva al desorden para el ejercicio de la autoridad.  La misma es representada por la implementación de servicios y de los equipamientos necesarios que dan forma a la zona urbana[6]. Sin ello, la informalidad se hace presente y resulta en la consecuente invasión de terrenos, mal uso del suelo urbano, crecimiento no planificado de zonas residenciales junto a zonas industriales, falta de áreas verdes, transporte público que no llega a todas las viviendas. El mismo hecho que no se incorpore el ordenamiento territorial para la gestión de la ciudad repercute en la no proyección del crecimiento demográfico y las consecuencias que trae el no pensar dónde se ubicará la población por nacer. Asimismo, se agrava este hecho si consideramos que,   a pesar de que existan Instrumentos de planificación[7] y gestión para la ciudad, los mismos quedan como documentos archivados.

Finalmente, concluimos que la falta de políticas públicas en materia de ordenamiento territorial (su inclusión como elemento de análisis y de toma de decisiones) lleva, consecuentemente, a tener el crecimiento demográfico de la ciudad como un problema a resolver en el mediano y largo plazo. Si queremos ordenar, planificar y gobernar una ciudad que crece continuamente, es necesario incluir el ordenamiento territorial en la gestión municipal. No se trata de saber el concepto del mismo, sino de implementarlo a fin de producir cambios en la vida de la población, de los ciudadanos.


Bibliografía:
MATTOS, Cd; LUDEÑA URQUIZO, W; FUENTES ARCE, L. Lima — Santiago: reestructuración y cambio metropolitano. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú. Centro de Investigación de la Arquitectura y la Ciudad; Santiago de Chile : Pontificia Universidad de Chile. Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, 2011., 2011. (Estudios urbanos UC)
Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima (2012-2025): Lima somos todos. Lima, Perú: Instituto Metropolitano de Planificación, 2013.
PLAM Lima y Callao 2035: plan metropolitano de desarrollo urbano. [Lima]: Municipalidad Metropolitana de Lima, 2014.
SUBIRATS, Joan y Otros. Análisis y Gestión de Políticas Públicas. Barcelona: Ariel. 2008
INEI (Instituto Nacional de Estadística e Informática) Una mirada a Lima Metropolitana. Lima. 2014
INEI (Instituto Nacional de Estadística e Informática) Estado de la Poblaciòn Peruana 2015. Consulta: 10 de abril de 2016. https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1251/Libro.pdf
MINAM (Ministerio del Ambiente) ¿Qué es el ordenamiento territorial?  Consulta: 10 de abril de 2016. http://www.minam.gob.pe/ordenamientoterritorial/que-es-el-ordenamiento-territorial/
[1] INEI. Consulta: 10 de abril de 2016 https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1251/Libro.pdf
[2] Políticas Públicas son “una serie de decisiones o de acciones, intencionalmente coherentes, tomadas por diferentes actores, públicos y a veces no públicos – cuyos recursos, nexos institucionales e intereses varían- a fin de resolver de manera puntual un problema políticamente definido como colectivo” (Subirats 2008: 36).
[3] Según el INEI: “Lima Metropolitana continúa siendo el primer aglomerado que concentra la mayor proporción del país, con 31,7%”  Es decir el 30% de la población del país se ubica en Lima Metropolitana
[4]“Proceso técnico, administrativo y político de toma de decisiones concertadas con los actores sociales, económicos, políticos y técnicos para la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, considerando las condiciones sociales, ambientales y económicas para la ocupación del territorio, el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar un desarrollo equilibrado y en condiciones de sostenibilidad, gestionando y minimizando los impactos negativos que podrían ocasionar las diversas actividades y procesos de desarrollo que se desarrollan en el territorio; garantizando el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado a su desarrollo de vida.
[5] Con ello, a su vez, se requiere de mayor área urbana y la consecuente dotación de servicios básicos para la población.
[6] Parte el ordenamiento territorial es la zonificación del suelo: que áreas destinar a la actividad industrial, de vivienda, comercios, de espacios públicos, etc.
[7] A pesar de la elaboración del Plan de Desarrollo Concertado de Lima 2012-2015 y del Plan Metropolitano de Desarrollo Urbano de Lima y Callao 2035, los mismos no han logrado ser implementados por decisiones políticas la autoridad actual en la ciudad.

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