De la expropiación a la licencia social: el acceso a las tierras para las industrias extractivas

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Gerardo Damonte Valencia

Doctor en Antropología por la Universidad de Cornell. Se desempeña como Profesor Asociado del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) e Investigador Principal del área Recursos naturales, industrias extractivas y conflictos sociales del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE). 
(Versión adaptada por Bryan Camasca Bustos al Castellano, con permiso del autor, del policy brief original titulado “From Expropriation To Social Licence: Accessing Land For Extractive Industries”).

La Clave del Desafío: Desarrollar políticas sostenibles para el acceso a la tierra empleada en proyectos extractivos

Obtener el permiso para extraer minerales o hidrocarburos de tierras privadas es un primer paso necesario para desarrollar nuevos proyectos en la industria extractiva. Las concesiones mineras le otorgan a las compañías el derecho a extraer recursos; pero, teniendo en cuenta que estos recursos se encuentran en el subsuelo, las compañías necesitan, en primer lugar, acceder a la superficie de la tierra, la cual se encuentra en la parte superior respecto de los recursos que aquellas esperan extraer.

En América Latina, las tierras ricas en mineral se encuentran, usualmente, en manos de campesinos de sectores rurales y comunidades indígenas, cuya subsistencia depende de estos territorios. Ya que los proyectos de extracción casi siempre alteran o incluso degradan significativamente la tierra y su entorno –y, de ese modo, se termina limitando las posibilidades del uso futuro de la tierra por parte de las comunidades locales-, obtener el permiso con el fin de usar la tierra para emprender nuevos proyectos extractivos, y trabajar con las comunidades para decidir cómo debe ser usada la tierra, no es tarea fácil.

La expropiación de las tierras para desarrollar proyectos ligados a la industria extractiva ha sido un problema no sólo en América Latina, sino en África y también en Asia. En países como Ghana y Mozambique, los mecanismos predominantes para la adquisición de tierras le confieren al Estado un poder absoluto de apropiarse tierras para cualquier propósito público[1]. Como resultado de ello, los conflictos relacionados a la expropiación de tierras y al desplazamiento de las poblaciones locales son comunes.

El cambio de las políticas en América Latina: De la expropiación a la licencia social

América Latina ha experimentado un claro cambio de políticas, alejándose de la expropiación y acercándose a la obtención de la licencia social para conseguir el acceso a la tierra. Examinar la experiencia de varios países en América latina demuestra cómo los estados, empresas privadas y los grupos de la sociedad civil han empleado cinco estrategias principales para mejorar las políticas y prácticas en torno a la obtención del permiso de acceder a la tierra para emprender proyectos extractivos. Estas estrategias son las siguientes:

  1. Establecer claros derechos de propiedad
  2. Mecanismos de consulta
  3. Compra de tierras u otra compensación financiera
  4. Compensación por impactos sociales o medioambientales
  5. Devolución de la tierra a las comunidades al finalizar el proyecto.

1. Derechos de propiedad

Como muchos proyectos extractivos están ubicados en áreas remotas, donde los derechos de propiedad no están bien definidos, los estados están desarrollando procesos para establecer derechos individuales o colectivos sobre las tierras en las áreas rurales. El objetivo es evitar demandas contrapuestas sobre la propiedad legal de la tierra. Ya que la expropiación de tierras es vista, cada vez más, como una opción política inaceptable, el establecer derechos definidos sobre las tierras es crucial para desarrollar nuevos proyectos extractivos.

El establecimiento de derechos de propiedad para los ciudadanos rurales se da de diversas maneras. Un método común es que organismos estatales otorguen títulos de propiedad a la población local. Esto sirve para formalizar los derechos de propiedad sobre las tierras y provee un mecanismo de resolución de disputas. Estos títulos pueden ser entregados a individuos o a colectivos, como podría ser más apropiado en el caso de comunidades campesinas o indígenas. Con estos títulos, las comunidades locales obtienen la protección jurídica necesaria para empezar a negociar con las industrias extractivas sobre el acceso a los recursos subterráneos.

Otra forma de establecimiento de la propiedad sobre la tierra en los sectores rurales, se da a través del reconocimiento estatal de derechos territoriales especiales a las comunidades indígenas. Esto provee a las comunidades de una poderosa herramienta para negociar el acceso territorial a los recursos, e inclusive les permite negarse a otorgarlo, o -por último- a retrasar algunos proyectos controversiales.

En ambos casos, es el Estado quien garantiza y apoya los derechos individuales o colectivos de propiedad sobre la tierra, los cuales deben ser respetados por las compañías privadas que laboran en el país.

2. Mecanismos de consulta

Los estados, las compañías privadas y los grupos de la sociedad civil han desarrollado mecanismos de consulta que incluyen la divulgación de transacciones empresariales territoriales planificadas. Los gobiernos de algunos países, como Bolivia, Ecuador y Perú, han establecido mecanismos de participación para cada etapa del proyecto, llámese exploración, explotación y cierre. Adicionalmente, los gobiernos de Colombia, Bolivia y Perú, entre otros, han promulgado leyes especiales de consulta para pueblos indígenas. En el sector privado, algunas compañías socialmente responsables han seguido estos procedimientos de consulta; algunas veces, incluso, mejorando los procedimientos a través del cumplimiento de sus propias reglas de responsabilidad social, las cuales incorporan procedimientos de consulta no obligatorios.

3. Compensación financiera

Una vez que los derechos de propiedad sobre la tierra han sido establecidos, las compañías buscan la mejor forma para obtener el permiso para acceder a las tierras. Las formas más comunes de acceso son, por un lado, comprar el terreno por completo o, por otro lado, establecer un acuerdo compensatorio a cambio del acceso al terreno.

En América Latina, un reto fundamental en la compra o arrendamiento de tierras para proyectos extractivos, es determinar la forma de cálculo del valor de la tierra. Cuando los mercados inmobiliarios están presentes y funcionando apropiadamente, los precios de mercado pueden ser aceptados como un correcto reflejo del valor de las tierras. Pero cuando los mercados inmobiliarios no existen o no están suficientemente desarrollados, se vuelve más dificultoso determinar el valor actual de las tierras. En esos casos, o bien el Estado puede regular las transacciones, siguiendo específicos procedimientos de valoración monetaria de la tierra, o las comunidades locales y las compañías privadas pueden trabajar juntas para arribar a un acuerdo mutuo. Cualquier sea la estrategia, el precio de la tierra es una cuestión sensible y discutible.

Las compañías y firmas privadas en América Latina han compensado a las comunidades por el acceso a sus tierras de diversas maneras, entre las cuales tenemos las siguientes:

Compraventa

En Perú, la compañía minera Antamina decidió comprar toda la tierra situada dentro de su propuesta extractiva, sea de propiedad individual o colectiva, a un precio negociado con la comunidad. Para esta transacción, las partes acordaron un precio fijo por hectárea. Este es ejemplo de un buen acuerdo; a diferencia de otros proyectos donde las compañías no llegaron a acuerdos similares, pocas personas se han quejado acerca del proceso de compraventa. Por ejemplo, cuando la Compañía Yanacocha en Perú decidió negociar precios de compra de acuerdo a un precio base individual, los primeros individuos en vender su tierra recibieron mucho menos dinero por hectárea que aquellos que lo hicieron después, quienes estuvieron en una posición más fuerte de negociar. Como resultado, aquellos que vendieron sus tierras primero sintieron que habían sido defraudados por la compañía.

Mientras que la compraventa es, de lejos, el método más común de compensación financiera por el acceso a la tierra, otras dos estrategias han sido también usadas:

Contratación local por la Tierra

En el 2006, Petrobras y el Gobierno de la provincia de Santa Cruz, Argentina, firmaron un acuerdo para explotar conjuntamente los yacimientos petroleros Glencross y Estancia Chiripa. Petrobras prometió contratar el 80% de su mano de obra en Santa Cruz[2].

Participaciones sociales por la Tierra

En el 2003, Xstrata, junto a funcionarios públicos y miembros de la sociedad civil de la provincia de Espinar, Perú, firmaron el Convenio Marco por el Desarrollo de Espinar y Tintaya. El acuerdo establecía el pago del 3% de las ganancias de la compañía antes de la aplicación de los impuestos, o un monto mínimo equivalente a US$ 1.5 millones anuales en compensación. Este acuerdo tuvo lugar dos años antes de la creación del sistema nacional de regalías mineras[3].

4. Compensación por impactos negativos

Cuando, imprevisiblemente, se han producido impactos sociales y ambientales negativos, los estados y las compañías responsables han establecido, algunas veces, mecanismos compensatorios para aquellos que han sido afectados. Las iniciativas de compensación más exitosas han sido alcanzadas a través de la incorporación de todos aquellos actores locales al proceso de consulta -en particular, los primeros propietarios de las tierras-, quienes fueron directamente afectados por las operaciones extractivas. La construcción de estrategias comunitarias y los mecanismos compensatorios son, entonces, diseñados con los aportes de todos los actores interesados; de lo cual, a menudo, resultan iniciativas tales como programas de ayuda educativa y de salubridad, y el desarrollo de las capacidades de las poblaciones locales. El objetivo de estas políticas es promover la salud y bienestar de las comunidades anfitrionas, así como garantizar el acceso a los recursos minerales a largo plazo.

5. Devolución de las tierras tras la finalización del proyecto

Finalmente, una interesante práctica seguida por algunas compañías consiste en comprometerse a devolver la tierra a las comunidades tras la finalización del proyecto de extracción. Una cuestión importante en este punto es asegurarse de que la tierra a ser devuelta pueda servir para algún propósito productivo a sus futuros propietarios, y que no esté siendo devuelta en un estado inservible debido a la polución o algún otro perjuicio.

Un ejemplo de esta práctica es el caso de la mina El Indio de la compañía Barrick, en Chile. Desde el 2002, la compañía ha estado cumpliendo con realizar cierres de actividades mineras en respuesta a un acuerdo voluntario celebrado con la comunidad. La actividad más destacada de este proceso es la rehabilitación del Valle Elqui y el Río Malo. Sin embargo, hay informes de prensa que, a pesar del proceso de rehabilitación, reportan que el Río Malo permanece contaminado con miles de toneladas de cianuro y arsénico, representando una amenaza para la salud de las comunidades locales y para la agricultura en el área[4].

Factores contextuales: Propiciando un cambio de políticas en América Latina

Tres importantes procesos han estado ocurriendo en América Latina, los cuales han demostrado, críticamente, el desarrollo de políticas y el mejoramiento de prácticas en lo que concierne al acceso a las tierras para las industrias extractivas.

Primero, el proceso de democratización de América Latina, el cual ha tenido lugar en los últimos decenios, ha facilitado el surgimiento de ONG’s, grupos de la sociedad civil y medios de comunicación más transparentes. De la mano, estas organizaciones independientes han sido responsables de llevar las preocupaciones de las poblaciones locales, con respecto a los proyectos de la industria extractiva, a la luz (tanto a nivel nacional e internacional). Esto, a su vez, hizo posible la creación de mecanismos de diálogo diseñados para lidiar con las cuestiones relativas al acceso a las tierras. Los conflictos en torno al acceso a la tierra se han vuelto más visibles y los procesos de toma de decisiones no son más una cuestión obtusa, pues los debates son más transparentes y participativos, aumentando la probabilidad de dar con soluciones duraderas.

Segundo, las mejoras institucionales en el Estado han facilitado su participación más proactiva en los asuntos de la industria extractiva. En primer lugar, los estados han fortalecido sus  administraciones públicas creando dependencias encargadas de asuntos ambientales y sociales, con el fin de manejar mejor los conflictos por el acceso a las tierras. La creación de defensorías del pueblo en muchos países de América Latina es un buen ejemplo de este proceso. En segundo lugar, los estados también han dado más derechos a los propietarios de las tierras, en particular a los pueblos indígenas, quienes ahora tienen más herramientas y habilidades a su disposición para lidiar con las iniciativas extractivas. En general, reglas claras, procedimientos participativos y garantías estatales para poblaciones indígenas y vulnerables son las principales mejoras de las políticas públicas al respecto.

Tercero, muchas compañías han mejorado gradualmente  sus estándares de responsabilidad social y ambiental, particularmente aquellas que están interesadas en perfeccionar su historial en estas áreas. A pesar del hecho de que las reglas de la Responsabilidad Social Corporativa (RSC) no se han vuelto predominantes en la industria, aún hay un gran número de compañías extractivas que han incorporado positivas disposiciones de RSC en sus operaciones en América Latina. Las compañías están aprendiendo que cuando más social y ambientalmente responsables sean sus prácticas, mayores serán sus proyectos aprobados.


[1] Van Criekinge, J. 2008. Africa Conflicts and Mining-Induced Displacement. The Broken Rifle, 77.
[2] 11 de Agosto de 2006. Santa Cruz y Petrobras Explorarán Yacimientos. Diario El Argentino, Buenos Aires.
[3] OXFAM America. 2003. Case 3A – Tintaya; Pascó-Font, A. et al. 2001. Peru: Learning By Doing. Mc Mahon, G., Felix, R. (eds). Larges Mines and the Community. Socioeconomic and Environmental Effects in Latin America, Canada, and Spain. IDRC, World Bank, Washington, DC.
[4] Barrick webpage; 20 April 2011. Barrick Mentira Irresponsable – El compromiso con la destrucción. Defensaterritorios.org, Barcelona.

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