Creación y desactivación de ministerios en el Perú: Una decisión presidencialista

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Juan Takehara Mori

Estudiante de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú

Introducción

Puede que las razones se muestren evidentes sobre por qué necesitamos ministerios, la respuesta posiblemente deba ir más allá que concluir que su instauración es forzosamente necesaria, ineludible construcción que busca ordenar y “hacer andar” al Estado.

La formación de ministerios en el Perú – al igual que muchos países en el mundo – se produjo simultáneamente al nacimiento mismo de la nación. Los objetivos primigenios eran proporcionar legalidad internacional, Defensa de nuestras fronteras y administración de bienes.

En 1821, como una respuesta para legitimizar al flamante país llamado Perú, nace la Secretaría de Estado de Gobierno y Relaciones Exteriores –lo que ahora es reconocida como el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Establecidas sus fronteras, éstas debían de protegerse y para ello necesitaba organizar un ejército con una flota activa. Ese mismo año se instaura el Ministerio de Guerra y Marina – lo que actualmente es el Ministerio de Defensa.

Toda nueva nación necesitaba recaudar y administrar bienes las cuales deben financiar las políticas públicas, por lo que se crea el Ministerio de  Hacienda – actualmente el Ministerio de Economía y Finanzas.

Estos tres sencillos ejemplos demuestran el rol activo que mantiene el Estado para instaurar ministerios que custodien las necesidades básicas de los ciudadanos.

Actualmente, según la Ley N° 29158, los ministerios deben crearse por Ley aprobada por el Congreso. Sin embargo, en nuestro sistema político, es desde el Poder Ejecutivo – en especial el Presidente – de quien germina la iniciativa para la creación de un ministerio; recordemos además que es el Jefe de Estado quien nombra a los ministros.

“Todas las entidades públicas del Poder Ejecutivo se encuentran adscritas a un Ministerio o a la Presidencia del Consejo de Ministros” (artículo 2).

¿Por qué es el Presidente anticipa la iniciativa para la creación de ministerios?

Una respuesta automática sería indicar que es, desde siempre, quien lidera el Poder Ejecutivo, y va más allá pues “…personifica a la Nación”. A diferencia de los otros poderes del Estado, el Presidente es quien ejerce el control con el cargo de Jefe y no solo preside (Artículo 72, Carta 1823).

Se observa entonces el arrastre caudillista cuando revelamos que la característica principal del control del Gobierno se deposita en manos del “primer funcionario del país”, en quien por ley reside el ejercicio del Poder Ejecutivo.

El Presidente es “quien designa a sus ministros y secretarios para gobernar, a diferencia de países europeos donde el Presidente o el Rey es Jefe de Estado, pero la Jefatura de Gobierno corresponde a un Consejo de Ministros nombrado por un Parlamento” (Desarrollo y Paz, 1992).

Este símbolo de nombrar “Ministros” y no “Secretarios” – como sería lo más adecuado en un sistema presidencialista – demuestra a su vez el fuerte arraigo a las tradiciones reales.

Nuevos tiempos, nuevos ministerios

Evidentemente, desde nuestra fundación como República, hubo cambios tanto en el país como en el mundo, lo que ha obligado que la creación de nuevos ministerios responda a una serie de políticas y demandas.

Ante lo expuesto, una pregunta algo obvia pero de vital importancia sería: ¿qué hace un ministerio? Según la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, los Ministerios pueden comprender varios sectores, sus principales funciones son: diseñar, establecer, ejecutar y supervisar políticas nacionales y sectoriales.

22.5 Los Ministerios son creados, fusionados o disueltos mediante ley a propuesta del Poder Ejecutivo. El redimensionamiento y reorganización de los Ministerios se podrá hacer mediante decreto supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.

Los ministerios ejercen competencias exclusivas y compartidas.

Estas definiciones en la ley solo nos muestran los mecanismos para la creación, sin embargo no nos detallan en extenso las razones de por qué debería crearse un ministerio.

Quizá esta respuesta se ubique mejor en el mapa de la Ciencia Política. Podríamos inferir que las decisiones para crear y modificar ministerios se deben a  motivos históricos – como los tres primeros ministerios creados – ciertamente al cambio social y económico, como la división de ministerios por especialidades cada vez más complejas. Se puede crear por demanda sociales – un ministerio para el deporte, para la mujer, de cultura – lo cierto es que no hay una lista oficial de razones principales.

Dicho esto, presentemos hechos claros: por ejemplo, las razones de por qué en el año 2008 se creó el Ministerio del Ambiente.

Su objeto principal es “la conservación del ambiente, de modo tal que se propicie y asegure el uso sostenible, responsable, racional y ético de los recursos naturales y del medio que los sustenta, que permita contribuir al desarrollo integral social, económico y cultural de la persona humana, en permanente armonía con su entorno, y así asegurar a las presentes y futuras generaciones el derecho a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado para el desarrollo de la vida” (artículo 3).

Claramente el mundo se dirige a la protección del medio ambiente por lo que la formación de un ministerio que la custodie tiene lógica.

Es una apuesta al futuro”, indicó el día que firmó el decreto legislativo el ex presidente Alan García – en cuyo gobierno se crea este ministerio – “queremos preservar el medio ambiente, y permitir a nuestros hijos vivir una geografía, tan afable, tan acogedora como la que hemos recibido, y la labor del Ministerio del Ambiente y del ministro del Ambiente deberá cumplir todos esos objetivos”, agregó.

La intensidad del momento quizá propició para que el ex mandatario compare la creación del Ministerio del Ambiente con el de Defensa y el del Interior, además visiblemente emocionado agregue: “el Perú moderno no es solamente el Perú de las grandes inversiones y del avance que preocupa a algunos vecinos, sino también el Perú de la protección del futuro, el Perú de la Pachamama, el Perú cuyo pasado se asentó en el respeto religioso por la protección del ambiente”.

Separando la demagogia y concentrándonos en enfoques de políticas públicas y bases jurídicas veamos otras razones de por qué se crean ministerios.

Una de ellas es el reforzamiento de actividades dirigidas a acelerar los mecanismos de inclusión social. Claramente estas razones aparecen si revisamos la finalidad, principios y valores del Ministerio de Inclusión – creada en el 2011 – en su Ley Nª29792.

Artículo 5. Finalidad, principios y valores

El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social tiene la finalidad de mejorar la calidad de vida de la población, promoviendo el ejercicio de derechos, el acceso a oportunidades y el desarrollo de capacidades, en coordinación y articulación con las diversas entidades del sector público, el sector privado y la sociedad civil.

Las políticas de desarrollo e inclusión económica y social tienen su fundamento en los siguientes principios y valores: respeto a los derechos humanos, desarrollo humano, justicia social, equidad, inclusión, universalismo, solidaridad, igualdad de oportunidades, cohesión social, integralidad, transparencia, descentralización, calidad, efectividad, participación social, interculturalidad, emprendimiento e intersectorialidad.

La creación de un ministerio puede responder también en redistribuir con mejor eficacia metas y objetivos que tiene el Estado sobre determinados temas. Por ejemplo, en el 2010 se crea el Ministerio de Cultura (Ley 29565).

Artículo 4.- Áreas programáticas de acción

    Las áreas programáticas de acción sobre las cuales el Ministerio de Cultura ejerce sus competencias, funciones y atribuciones para el logro de los objetivos y metas del Estado son las siguientes:

  1. a) Patrimonio Cultural de la Nación, Material e Inmaterial.
  2. b) Creación cultural contemporánea y artes vivas.
  3. c) Gestión cultural e industrias culturales.
  4. d) Pluralidad étnica y cultural de la Nación.

Hemos indicado que emana de los presidentes la mayoría de las inicitativas para la creación, o reestructuración o desactivación de ministerios.

Recordemos un hecho relativamente reciente: durante la campaña presidencial para el 2016, el entonces candidato y ahora Jefe de Estado, Pedro Pablo Kuczynski, declaró públicamente que discutiría la creación de un ministerio para apoyar directamente a las regiones.

La noticia no agradó a las autoridades regionales. El presidente de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, Edwin Licona comentó “No queremos un ministerio, queremos facultades”.

Ante ello, Kuczynski respondió que el objetivo de la creación de un ministerio nuevo era para “simplificar los procedimientos, para que las municipalidades puedan hacer sus proyectos y los terminen, en vez de que se queden a medio hacer”. La idea era pues crear un ministerio “de apoyo”, buscando destrabar los problemas.

A la fecha todavía la bancada oficialista no ha presentado el proyecto de Ley para la creación de dicho ministerio, por lo que el interés quedó en la “promesa de campaña”.

Modificando y eliminando ministerios

De nuevo, para explicar las razones de por qué debemos modificar o desactivar ministerios es importante conocer algunos casos específicos.

Por ejemplo, lo que ahora es el Ministerio de Transportes y Comunicaciones fue establecido originalmente el 18 de enero de 1896 bajo el nombre de Ministerio de Fomento. En aquella época fueron los honorables senadores que votaron a favor de la Ley creadora.

El antiguo ministerio se encargaba de las obras públicas, el desarrollo de la industria y la administración de la beneficencia.

En 1969, durante el gobierno de Juan Velasco Alvarado, el Ministerio de Fomento y Obras Públicas cambia de nombre por el de Ministerio de Transportes y Comunicaciones.

Para 1992, ya en el gobierno de Alberto Fujimori, este ministerio se fusiona con el Ministerio de Vivienda y se crea el Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción. Esta unión se da por el Decreto Ley 25491. Tras ello se promulga el Decreto ley N° 25862 “Ley Orgánica del Sector Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción” la cual establece competencias y funciones, como su estructura orgánica interna.

Diez años después, se vuelve a reestructurar el ministerio. Esto se debe a que se promueve una nueva reforma general y modernización de la gestión del Estado. El 10 de julio del 2002 se promulgó la ley Nº 27779 aprobándose la separación de ambos sectores.

En esta nueva etapa el Ministerio de Transportes y Comunicaciones asume las funciones de integrar interna y externamente al país, para lograr un racional ordenamiento vinculando las aéreas de recursos, producción, mercados y centros poblados, a través de la regulación, promoción, ejecución y supervisión de la infraestructura de transportes y comunicaciones.

Veamos otro ejemplo donde se desactivó totalmente un ministerio. Es el caso del Ministerio de la Presidencia, la cual tuvo la fortuita providencia de ser creada hasta dos veces.

Su primer nacimiento fue en agosto de 1985 con la Ley N° 24297. Veamos sus funciones y cómo hará efectiva su activación.

Artículo 1.- Créase el Ministerio de la Presidencia, que normará y coordinará el funcionamiento de las entidades multisectoriales y organismos públicos descentralizados del Gobierno Central.

Artículo 2.- Facúltase al Poder Ejecutivo para que de conformidad con el Artículo 188 de la Constitución Política del Estado, y en un plazo no mayor de 60 días y dando cuenta al Congreso, promulgue mediante decreto legislativo la Ley Orgánica del Ministerio de la Presidencia y las modificaciones a la Ley del Poder Ejecutivo contenida en el Decreto Legislativo Nº 217 y su modificatoria, Decreto Legislativo Nº 261, y en las Leyes Orgánicas de los diversos Sectores  políticos administrativos que el cumplimiento de la presente Ley requiere.

Para julio de 1990 – tras un agitado clima político – se desactiva el Ministerio de la Presidencia. Para 1992 se vuelve a crear mediante Decreto Supremo.

Pero es en el 2002, durante el Gobierno de Alejandro Toledo, que se vuelve a desactivar pues el país volvía a pasar por una nueva reforma ministerial.

Hemos visto las razones por las cuales se modifican o desactivan los ministerios. Veamos ahora un caso de cómo se busca crear un ministerio a partir ya no de una propuesta necesariamente presidencial sino de un organismo (Concytec) dentro del Estado. En este caso un proyecto de ley que busca la creación de un Ministerio de Ciencia y Tecnología.

Basado en el modelo que creó el Ministerio de Cultura, el Proyecto de Ley de Creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica explica en su exposición de motivos las razones de por qué se debe destinar un mayor presupuesto para el gasto de investigación en el país.

“En el 2004, el gasto en investigación y desarrollo en el Perú (240 millones de dólares americanos) fue muy inferior a los registrados en países como Chile (1 233 millones de dólares americanos), México (4 924 millones de dólares americanos) y Brasil (13 433 millones de dólares americanos), respectivamente”.

Estas cifras las refuerzan por la necesidad de crear mayor cantidad de patentes en comparación con países de la región.

“En el promedio -entre 1990 y 2003- Brasil que tiene 17,1 patentes por millón de habitantes; Argentina tiene 6,9; Chile tiene 2,8 y el Perú tiene 0,5”.

Más adelante, la propuesta denuncia el bajo número de investigadores en el país, falta de incentivos para innovar en las universidades y cierta burocracia contra el personal científico tecnológico. Si bien se creó un marco legal que buscaba impulsar las actividades de ciencia y tecnología – Ley 28303 que crea el Sistema Nacional de Ciencia Tecnología e Innovación Tecnológica (SINACYT) – consideran que persisten una serie de problemas.

Invocan a la Constitución denunciando que el Estado no cumplió de forma plena con lo indicado en el Artículo 14 donde establece que “… es deber del Estado promover el desarrollo científico y tecnológico del país”.  Por lo que piden políticas reactivadoras.

Tras la exposición de motivos llega el análisis de costo-beneficio, donde destacan que la política a seguir será crear mejores productos y servicios a través de la innovación, lo que dará mayores puestos de trabajo.

Conclusiones

Observamos que las iniciativas para crear ministerios nacen primigeniamente en el núcleo del Poder Ejecutivo, en específico por intención presidencial.

Esto se podría contraponer con un sistema parlamentarista, donde el equilibrio de competencias dentro del Congreso pueden en conjunto con el Primer Ministro obtener la primera decisión para implantar un ministerio.

La evolución de los ministerios responde a cambios sociales, históricos y económicos, lo interesante aquí es que se realicen dentro de las llamadas “reformas” dentro de la gestión pública. Como en el caso del Ministerio de la Presidencia, no hay allí exactamente razones específicas para volverla a crear dos veces. Bien pudo modificarse y actualizarse. Este ejemplo demuestra – una vez más – que las decisiones presidenciales suelen coincidir más en el terreno del fervor que en el de la lógica.

Vemos que no existe una razón específica para la creación de ministerios, dependen de factores diversos que ya hemos señalado. Quizá como única constante podemos observar que la intención política es suficiente como para argumentar la creación de la misma, y que no es suficiente una exposición de motivos técnica ni económica.

Cuando se realice un repaso de qué ministerios deban ser observados hay una serie de criterios. Principalmente si vienen cumpliendo las metas inicialmente pactadas. La carga burocrática y tendencia al centralismo también son condicionantes para su posible suspensión. Que económicamente deje de ser viable, posea duplicidad de funciones, y también que el Gobierno de turno mantenga una política específica como una mayor apertura económica, relajación de trabas administrativas, extensión de contratos para inversión privada en temas energéticos, todo ello colisiona con un ministerio como Ambiente que justamente busca ser el principal perseguidor y protector de las denuncias relacionadas a la afectación del medio ambiente. ¿Se podría demostrar aquí que podría darse una modificación o desactivación? Depende finalmente de las decisiones del Ejecutivo.

Bibliografía:
Presidencialismo vs parlamentarismo Desarrollo y Paz, 1992 Lima.
Fuentes digitales:
http://www.andina.com.pe/agencia/noticia-ministerio-del-ambiente-es-una-apuesta-al-futuro-afirma-alan-garcia-174477.aspx
http://www.mtc.gob.pe/nosotros/index.html
http://elcomercio.pe/politica/gobierno/ppk-defendio-creacion-nuevo-ministerio-gabinete-226968
http://www.planctiperu.com/propuestadepoliticasparaimpulsarcti.html

 

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