Repensar la autonomía de las instituciones democráticas: el Tribunal Constitucional y la Defensoría del Pueblo ante la mayoría partidaria en el Parlamento

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Consejo Editorial Pólemos


1. La fotografía de una nación polarizada

Tan solo hace algunas semanas, el país concurría a la urnas a elegir -en segunda vuelta- a quien sería el (la) nuevo(a) presidente(a) de la república peruana. El resultado: la victoria del partido Peruanos Por el Kambio, liderado por Pedro Pablo Kuczynski, por un margen de diferencia de apenas 0.24% del total de votos, respecto de su contraparte, Keiko Fujimori, representante del partido Fuerza Popular. La fotografía del momento grafica una nación polarizada.

Entre las variables que complejizan aún más la situación encontramos que, si bien en la primera vuelta electoral no se determinó quién asumiría el mando del Ejecutivo, sí presenciamos la concreción de un hecho sin precedentes en la historia democrática peruana: la asunción de 73 de un total de 130 escaños parlamentarios por parte del partido Fuerza Popular (liderado por Keiko Fujimori), número que representa una mayoría absoluta.

La incertidumbre de las decisiones que adoptará la mayoría partidaria parlamentaria instalada genera especial preocupación; en mayor medida, teniendo en consideración los mensajes reproducidos por esta bancada durante las últimas semanas[1]. En este contexto, lo cierto es que, frente al peligroso poder que representa, es imperante garantizar, sin más limitaciones que las dispuestas por la Constitución, el cumplimiento cabal de las funciones de aquellos organismos constitucionalmente autónomos exentos de la subordinación parlamentaria. Para ese fin, promover en una ciudadanía vigilante, el reconocimiento íntegro de las labores de dichas entidades, así como la realización de un ejercicio introspectivo en torno a sus fines, resulta vital.

¿Qué sentido tiene la actuación de instituciones libres de presiones e injerencias? ¿Cuál es el papel de ciertos Órganos Constitucionalmente Autónomos frente a los temidos excesos de la mayoría partidaria? ¿Qué valor tienen las actuaciones de dichos organismos para la preservación de la democracia y el respeto por los derechos fundamentales? En los siguientes apartados pretendemos analizar, especialmente, la labor del Tribunal Constitucional y la Defensoría del Pueblo en relación a su actuación frente al parlamento; a partir de ello, reflexionar sobre el alcance de su intervención en nuestro país los próximos cinco años.

2. Connotaciones particulares en torno a la crisis de lealtad institucional parlamentaria y un viso de esperanza

Doctrinariamente, se ha determinado que nuestro Parlamento adolece de una aguda crisis de legitimidad, la cual se debe a factores extrínsecos pero –principalmente– a factores intrínsecos[2]. Dentro de estos, encontramos uno que resalta por su particular emparentamiento a la afectación de los intereses comunitarios en democracia: la carencia de lealtad institucional.

De esta manera, el soslayamiento del bienestar general, como consecuencia del privilegio de los intereses grupales particulares, suele ser la consecuencia directa de parlamentos donde impera el amiguismo y el partidismo[3]. El fenómeno originado por esta perniciosa conducta, ya advertida en pasadas conformaciones parlamentarias, representa un peligro mayor de cara a la actual conformación partidaria dentro del congreso.

La reflexión en torno a estas ideas nos permite llegar a una primera conclusión: la falta de institucionalidad parlamentaria desemboca en una afectación a la democracia que subsistirá en cuanto no haya una correcta representación de los intereses sociales y dominen los particulares intereses de un grupo político en el parlamento. Esta afirmación, no solo implica que la actual conformación parlamentaria pueda ejercer una defectuosa representación ante la emisión de leyes, sino también que se encuentre ausente la  voluntad política frente a la emisión de medidas que inciden directamente en ciertos grupos, como aquellos colectivos con necesidades diferenciadas.

Ante este preocupante escenario, pretendemos evidenciar qué vías de tutela de los intereses comunitarios existen en el ordenamiento peruano, cuyo telón de fondo es la protección de los derechos fundamentales y el resguardo del ordenamiento democrático. Para ello, es preciso señalar que el parlamento (y, en consecuencia, las fuerzas partidarias mayoritarias) encuentra contrapoderes creados por la propia Constitución: los Organismos Constitucionalmente Autónomos (OCA).

Basados en el principio de autonomía y neutralidad política, estos organismos, precisamente el Tribunal Constitucional y la Defensoría del Pueblo, basan la realización de sus funciones en ámbitos diferentes; no obstante, ambos circunscriben la aplicación de sus facultades en la defensa de la sociedad civil y los principios democráticos.

Desde un extremo, el Tribunal Constitucional se ha configurado como un agente perteneciente al sistema de separación de poderes en la administración de justicia; de esta manera, se considera que ha logrado establecer la seguridad jurídica y pacificar nuestro contexto tan conflictivo[4]; así bien, su rol no se agota en el control constitucional, sino que no tiene límites en cuanto a generar mayores formas de satisfacer las necesidades de nuestra sociedad a través de sus decisiones; a la par de las acciones que, bajo ese mismo objetivo, efectúa el poder legislativo.

Al otro lado de la orilla, la Defensoría del Pueblo, organismo con casi dos décadas de vida institucional, fue creada por la Constitución de 1993, está regulada por la Ley orgánica N° 26520 y su titular es el Defensor del Pueblo. Su poder reside en su capacidad de convencimiento y autoridad moral. La institución destaca por su actuación consecuente con la preservación de los valores éticos, la tolerancia y el entendimiento[5], cualidades que explicita a medida que persigue su objetivo: defender los derechos constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad; y supervisar el cumplimiento de los deberes de la administración pública y la prestación de los servicios públicos[6].

Aún cuando no cuente con fuerza coercitiva, sus advertencias, recomendaciones, recordatorios de deberes y sugerencias a funcionarias y funcionarios públicos y empresas prestadoras de servicios con objeto de velar por los derechos de la ciudadanía gozan de auténtica legitimidad.

3. La fuerza de las intervenciones autónomas frente al poder parlamentario

Como se ha tratado en el punto anterior, tanto el Tribunal como la Defensoría son Órganos Constitucionalmente Autónomos que requieren, en un primer momento, de la labor congresal[7], pese a ello la injerencia de la misma no se extiende –o no debería extenderse- al cumplimiento de sus funciones. Ello, en tanto el ejercicio de sus competencias se puede involucrar con la actividad parlamentaria.

Es aquí donde debemos detenernos y reflexionar respecto al rol que estas deben cumplir de cara a la actual distribución partidaria en el Congreso de la República. Ello porque, ante una mayoría partidaria parlamentaria, que imposibilita el uso de cualquier mecanismo intra-parlamentario de control o balance respecto de las medidas que puedan adoptarse, son estas dos instituciones las que, desde frentes distintos, están facultadas para  representar contrapoderes fácticos frente a un posible ejercicio arbitrario de las facultades legislativas. Nos hemos de centrar solamente en tal atribución, aun cuando, ciertamente, no es la única.

Por un lado, la función encargada al Tribunal Constitucional respecto de la actividad parlamentaria, desde su posición de sumo intérprete del texto constitucional, es realizar un control ex-post y de carácter contingente de las normas creadas por el Congreso. Si bien no le es posible analizar la constitucionalidad de todas las leyes creadas en el Parlamento de oficio, sí puede representar un delimitador del marco de acción del poder constituido, pues este último debe obedecer a la voluntad expresada en la Constitución.

Los actos normativos que ameritan la revisión y pronunciamiento del TC, pueden llevarlo a determinar en qué casos se está transgrediendo el orden constitucional; y, en ese sentido, detener innovaciones legislativas que puedan resultar contraria al mismo. Vemos aquí cómo el contrapoder, desplegando su naturaleza tutelar, hace frente a una preocupante mayoría partidaria. En estricto, no nace de los ciudadanos -aunque siempre podrá afirmarse su cariz constitucional y por tanto su relación con el poder constituyente mismo- pero se dirige a ellos y se erige como una de sus funciones más importantes: el control de constitucionalidad. Es el bastión final que puede tener el ciudadano ante el mayor órgano de representación, que podría terminar dándole la espalda.

Respecto a la Defensoría, el contrapoder que la misma representa gira en torno a una amplia gama de funciones: la promoción de la participación nacional en tratados internacionales referidos a derechos humanos, el inicio de procedimientos de naturaleza administrativa frente a afectaciones constitucionales de múltiple índole, entre otras tantas[8]. Como se trató precedentemente, esta institución no ejerce un rol coercitivo en el aparato estatal pero sí es uno de los mayores nexos entre las inquietudes de la sociedad y el Estado.

Asimismo, la realización de sus funciones no sería posible sin la fuerza persuasiva y legitimidad de su actuar funcional en relación a los distintos órganos del Estado y la sociedad. En efecto, las recomendaciones emitidas por la Defensoría en cuanto a políticas de género, igualdad e inclusión, etc. se ven respaldadas, de un lado, por su fuerza persuasiva; y, por otro, del papel fundamental que puede tener como ente legitimado, al avalar las políticas emprendidas o las iniciativas legislativas planteadas.

Un Parlamento que obre de forma tal que desconozca la labor defensorial es uno que –más allá de la representatividad- verá seriamente afectada su credibilidad (inclusive ante los ojos de la comunidad internacional). Es aquí que la ciudadanía interviene, organizada a través de una entidad, para fiscalizar el actuar de sus propios representantes, reclamando por los derechos e intereses que les son propios y que las autoridades ahora no pueden negar. Por su naturaleza, la Defensoría tiene la posibilidad de representar el contrapoder ciudadano por excelencia. La exteriorización que realiza de los problemas de la sociedad puede, con su respaldo o a falta de él, dar legitimidad a las iniciativas legislativas propuestas en el Parlamento o dinamitar la credibilidad del mismo.

4. ¿Mayoría manda? Canalizando los intereses de la sociedad a través de acciones concretas

Es evidente entonces, la existencia de una relación -más o menos estrecha, dependiendo de cada caso- entre el Tribunal, la Defensoría y la sociedad civil en general. Respecto a la segunda de estas, la esencia misma de la institución se funda en la necesidad de proveer herramientas al ciudadano con las cuales pueda expresar su malestar o disconformidad ante un sistema que muchas veces le es ajeno. De esta manera, su rol canalizador es tan importante que las necesidades del pueblo pueden convertirse en verdaderas iniciativas legislativas[9].

El caso “Bagua” es un ejemplo claro de que, ante conflictos de índole social, la Defensoría no solo tiene un rol conciliador y pacificante, sino que puede ser un sujeto activo en la defensa de los derechos, planteando soluciones que, aun siendo no vinculantes, tienen respaldo suficiente para ejercer presión. Ese fue el escenario en el cual se promovió la Ley de Consulta Previa -aprobada por el Congreso en el 2011- como medio de prevención de conflictos y de salvaguarda de los principios constitucionales a veces dejados de lado por la operatividad normativa. De esa forma, desde una visión técnica, pero también retroalimentada por el diálogo y un trabajo cercano a la comunidad, puede promover el desarrollo de iniciativas valiosas y eficaces respecto a los grupos dentro de los cuales las mismas incidirán[10].

Si bien no tiene facultades legislativas, puede ser tanto impulsadora como opositora de las decisiones adoptadas por el Congreso en esta materia. Solo entendiendo el valor que tiene como institución legitimada, es que el pueblo podrá comprenderla como mediadora efectiva frente a las injusticias que puedan nacer amparadas por el formalismo, pero ajenas a la democracia. Es más, en relación conexa con el rol del Tribunal Constitucional, la misma puede promover la interposición de garantías constitucionales[11]: la actuación del Defensor del Pueblo, de cara a normativa a todas luces discriminatoria ha impedido por ejemplo, a través de una acción de amparo, la paralización del sorteo del controvertido Servicio Militar Obligatorio.

Así también, el Tribunal, organismo considerado desde siempre como ente decisor algo más ajeno al pueblo; puesto que, aun con todos los problemas que puedan aquejarle, el Poder Judicial resulta más tangible, más cercano al ciudadano de a pie. No obstante, es por ello que se debe valorar particularmente la labor de control que el mismo puede hacer en base a la Constitución. Desde un punto de vista programático, los magistrados del Tribunal son intérpretes de la “voluntad del pueblo” explicitada en la Constitución, por lo que no pueden obrar de espaldas a tal voluntad. La necesidad de este control concentrado es tal en nuestro ordenamiento si se tiene en cuenta que “(…) existía el control difuso, a cargo del Poder Judicial. Pero durante los doce años del gobierno militar, el órgano judicial no se había caracterizado como un defensor de los derechos fundamentales ni de la supremacía constitucional. Y más bien, había cohonestado atropellos de la más diversa índole”[12]. Así vemos que aun siendo un organismo cuya existencia es relativamente corta, resulta de vital importancia dentro de una democracia.

Si bien su acceso no es sencillo para el ciudadano comúnmente, su rol es necesario porque como parte del Estado peruano, los derechos que se reclaman – los mismos que una norma puede intentar negar- tienen como último estadio la sala del Tribunal Constitucional. Un Tribunal apolítico, neutral y consciente de su rol dentro de la sociedad sabe que funge de adalid de la constitucionalidad y que preserva valores que trascienden los intereses políticos.

Es en base a ello que el ciudadano confía -o, en todo caso, tiene que poder confiar- en que sus derechos serán medidos con justicia y no serán piezas dentro un arbitrario juego de poderes. Ante cualquier intento de tal naturaleza por parte del Congreso (comandado por esta mayoría partidaria parlamentaria), el Tribunal ha de responder de forma justa cuando se le requiera porque será el ciudadano mismo, elemento fundacional del Estado, el que se lo requerirá. El Tribunal Constitucional es el depositario de las esperanzas de una sociedad que entiende que las normas que debería protegerlos o ayudarlos son los mecanismos mismos del atropello; es por ello que este organismo funda su existencia misma en la falibilidad de la labor parlamentaria respecto a la compatibilidad de la norma con los valores constitucionalmente reconocidos.

Al respecto, no está demás traer a la memoria, que en periodos particularmente adversos para la democracia de nuestro país, la labor desempeñada por los magistrados del Tribunal ha sido idónea. En agosto de 1996, el Congreso de la República aprobó la llamada “Ley de Interpretación Auténtica”, Ley N° 26657, destinada a interpretar “de modo auténtico” el Artículo 112° de la Constitución, ello con el único objetivo de abrirle paso a Alberto Fujimori a una reelección en el 2000. Ante la imposibilidad de una derogatoria de la ley por decisión propia del Congreso, tres miembros del Tribunal Constitucional fallaron a favor de la inaplicación de dicha ley.

Dicho todo ello, nuevamente, debemos recalcar el hecho que solo podremos afirmar que el rol que buscamos que este desempeñe podrá ser cumplido en circunstancias de neutralidad política o, de lo contrario, su funcionalidad se verá limitada. Así también, veremos incrementados de forma exponencial los peligros inherentes al contingente ejercicio desleal de la función legislativa, los cuales trascienden a las circunstancias actuales, en tanto se encuentran perennes dentro de las democracias, pero se ven evidenciados en situaciones extremas como a la que nos enfrentamos.

5. Conclusiones

La democracia puede encontrarse en una situación de fragilidad en presencia de un amplio poder otorgado a una mayoría partidaria del parlamento; empero, ante la eventualidad de acciones arbitrarias realizadas por nuestro parlamento, dos agentes estatales, cuanto menos, se encuentran en la capacidad de representar efectivos contrapoderes: El Tribunal Constitucional y la Defensoría del Pueblo. La comprensión de sus funciones y su ejercicio introspectivo se tornan, entonces, indispensables en el panorama actual.

Sin embargo, si bien es trabajo de estos órganos permanecer vigilantes y neutrales de cara a situaciones que atenten contra los derechos fundamentales de los ciudadanos y el orden democrático, también es cierto que el alcance de la intervención de estos organismos vivos debe ser repensado, interiorizado y aprovechado con conciencia crítica por parte de los ciudadanos. No olvidemos que una mirada e intervención cautelosas, en el marco de una democracia participativa, coadyuvarán al cumplimiento cabal y  libre de interferencias de las funciones de los organismos tratados.


[1] Los días posteriores a la elección en segunda vuelta, la virtual elección de Pedro Pablo Kuczynski, y posterior confirmación de su triunfo como presidente de la nación, generó declaraciones desconcertantes. Una de ellas fue la realizada por el congresista electo Pedro Spadaro, refiriéndose al control del Congreso en manos de Fuerza Popular; posteriormente, el escenario elegido por la candidata Keiko Fujimori para otorgar declaraciones ante su derrota.
Ver más:
http://elcomercio.pe/politica/elecciones/pedro-spadaro-lo-menos-congreso-ya-sabemos-quien-noticia-1907886
http://rpp.pe/politica/elecciones/keiko-fujimori-anuncia-conferencia-para-referirse-a-resultados-de-la-onpe-noticia-970095
[2] LANDA, César. (2008) “Desafíos y Perspectivas para la  Representatividad Parlamentaria en el Contexto de la Sociedad Global”. Derecho & Sociedad. Lima, Año XIX, Número 31, pp. 41.
[3] Ídem, p. 43.
[4] RUBIO, Marcial “El lugar del Tribunal Constitucional en la sociedad peruana” en Treinta años de jurisdicción constitucional en el Perú.Lima, Centro de Estudios Constitucionales, Tomo II, p. 827.
[5] SANTISTEBAN, Jorge. “La Defensoría del Pueblo en el Perú” en La Fortaleza de la persuasión. Lima, Ediciones Nova Print SAC, pp 19.
[6] Artículo 1 de la Ley N° 29882. Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo.
[7] Recordemos que la elección de los Magistrados del Tribunal Constitucional y del Defensor del Pueblo se dan a través de una elección de candidatos por Comisiones Especiales del Parlamento y votación posterior en el Pleno.
[8] Apreciables en el art. 9° de la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo.
[9] Así, el artículo 8 de la Ley N° 29882, Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, enuncia entre las atribuciones del Defensor del Pueblo, presentar proyectos de ley, en representación de la iniciativa popular. 
[10] Otro caso pertinente es la reciente promulgación por el Presidente de la República, Ollanta Humala Tasso, de la Ley N° 30470, Ley de Búsqueda de Personas Desaparecidas. Esta propuesta, que la institución promovió a la par con organizaciones de víctimas y sus familiares -principales afectados-, tiene un alto impacto en una sociedad que continúa, aún, en un proceso de reconciliación luego de décadas de violencia política.
[11]  Artículo 9 de la Ley N° 29882. Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo.
[12] GARCÍA BELAUNDE, Domingo (2014)  “¿Qué es un Tribunal Constitucional y para qué sirve?” En: Treinta años de Jurisdicción Constitucional, Tomo II, Lima: Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal Constitucional del Perú, p. 616.

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